II SA/Ke 429/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015r. sprawy ze skargi B. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z 9 marca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku G. i B. K.ów o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy własną decyzję z 20 października 2014r., znak: [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...]. wydaną w przedmiocie ustalenia, na wniosek E. i A. J., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługi (w szczególności usługi fryzjerskie), na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wniosek o dokonanie oceny zgodności z prawem opisanej wyżej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. złożyli B. i G. K., wskazując jako podstawę żądania art. 154 § 1 pkt 3 kpa i zarzucając, iż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy zmieniono dotychczasowe przeznaczenie obiektu usługowo- handlowego na cele mieszkalne i usługi. We wniosku zaznaczono, iż pozwolenie na budowę wydane zostało dla jednego, dużego pawilonu, z którego aktualnie wyodrębniono 9 nieruchomości użytkowych, na których utworzono odrębne księgi wieczyste. W ocenie składających wniosek, warunki zabudowy winny zostać wydane kompleksowo dla 9 pawilonów, a nie wybiórczo dla poszczególnych właścicieli pawilonów, bowiem bryła budynku nabierze kuriozalnego kształtu, kiedy co drugi budynek zostanie nadbudowany. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy G. i B. K. podnieśli, że we wniosku o wszczęcie postępowania błędnie wskazano art. 154 § 1 pkt 3 kpa zamiast art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co wprost wynikało z uzasadnienia, w którym podnosili, że sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Natomiast Kolegium swoje rozstrzygnięcie i uzasadnienie odniosło do nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, a taki zarzut nie był podnoszony. Wskazano, że ostateczną decyzją z 26 lipca 1991r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydano lokalizację na budowę 9 stałych pawilonów usługowo - handlowych, w tym E. i A. J.. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wydane decyzje zmieniają warunki zabudowy pomimo tego, że kwestia ta została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją powołaną w uzasadnieniu wniosku. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło argumentację wyrażoną w decyzji własnej z 20 października 2014r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 24 marca 2011r. Przytaczając treść art. 156 § 1 kpa organ podniósł, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzoru, a nie w tzw. trybie instancyjnym. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotem oceny organu są wyłącznie kwestie materialno-prawne. Taki bowiem charakter mają kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie całą sprawę w oparciu o przedłożone akta sprawy, w ocenie Kolegium, kwestionowana przez G. i B. K. decyzja Prezydenta Miasta K. nie jest dotknięta żadną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta nie została wydana przez organ nieuprawniony, tj. nie narusza przepisów o właściwości, zawiera podstawę prawną i nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy (a zatem nie wydano jej z rażącym naruszeniem prawa), nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, bowiem żaden z przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazywał wydania takiej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługi (w szczególności usługi fryzjerskie), na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] - wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, ze zm.). Dla obszaru, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem, w dacie wydania badanej decyzji, brak jest planu miejscowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, na wniosek inwestora, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydał wójt gminy, a zatem organ właściwy w sprawie. Wydanie decyzji było możliwe, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy, bowiem co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania zabudowy, wskazany przez inwestora teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania obiektu. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ww. decyzja Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy nie narusza wymagań zawartych w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, bowiem określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz zdrowia dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Kolegium podniosło, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy, a zatem nie wydano tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż E. i A. J. nie uzyskali wcześniej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania części ich pawilonu handlowego, usytuowanego przy ul. Orląt Lwowskich, na funkcję mieszkalną i usługową. Badana w trybie nieważnościowym decyzja wydana została na wniosek E. i A. J. i skierowana została do wnioskodawców oraz doręczona ustalonym stronom postępowania, a zatem nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzja Prezydenta Miasta K. nie była także niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, bowiem żaden z przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazywał wydania takiej decyzji. W sprawie udokumentowana została kontynuacja funkcji, a parametry nowej zabudowy ustalone zostały na podstawie parametrów zabudowy istniejącej. Z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w tej sprawie wynika, iż analiza dokonana została w obszarze wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem inwestorów. Analiza wykazała zarówno kontynuację funkcji jak też parametrów wnioskowanej zabudowy. W sprawie sporządzony został projekt decyzji przez osobę wpisaną na listę Świętokrzyską Okręgowej Izby Architektów pod numerem SW-0041. W sprawie spełniony został warunek zaopatrzenia w media, co skutkuje spełnieniem warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. znalazły się także wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 pkt 1-3. Zdaniem Kolegium podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić zarzut dotyczący zmiany części funkcji pawilonu usługowego na mieszkalną, gdyż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa. Zatem występuje także kontynuacja funkcji. Zarzut wniosku dotyczący konieczności, zdaniem składających wniosek, wydania warunków zabudowy łącznie dla 9 pawilonów, z uwagi na powiązania konstrukcyjne, jest w badanej sprawie niezasadny, bowiem ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek, natomiast organ nie może modyfikować, ani też zmieniać wniosku. Ustalone parametry nowej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Natomiast kwestie konstrukcyjne rozstrzygane są na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Kolegium uznało także za nieuzasadniony zarzut, że w uzasadnieniu decyzji z 20 października 2014r. organ ograniczył się do rozpoznania sprawy pod kątem rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Kolegium dokonało wszechstronnej oceny badanej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z 20 października 2014r. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Kolegium wyjaśniło, że warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest ustalenie, że w tej samej sprawie (tożsamość sprawy) kolejno po sobie zostały wydane dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna. O naruszeniu powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a), można mówić jedynie w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy natomiast, to sytuacja, gdy w obu przypadkach w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie, ww. decyzja Nr 113/2011 z dnia 24.03.201 lr. znak: AU.1.73312-4- 3/11, w przedmiocie ustalenia na wniosek Państwa E. i A. J. warunków zabudowy, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż ww. inwestorzy nie uzyskali wcześniej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania części ich pawilonu handlowego, usytuowanego przy ul. Orląt Lwowskich, na funkcję mieszkalną i usługową. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył B. K. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z 20 października 2014r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzją ostateczną z 26 lipca 1991r., która nie została wyeliminowana z obrotu, ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie 9 stałych pawilonów handlowo-usługowych, na którą miał być wykorzystany teren położony pomiędzy budynkiem 51 i 51A na osiedlu mieszkaniowym "Na Stoku" w Kielcach. Decyzja ta dotyczy również lokalizacji pawilonu E. i A. J. i doprecyzowuje branże poszczególnych inwestorów. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. o warunkach zabudowy zmienia warunki dotychczasowej lokalizacji tego pawilonu z usługowo-handlowego o branży fryzjersko-kosmetycznej na mieszkaniową i usługową. Zdaniem skarżącego, zachodzi tym samym przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż "występuje zarówno podstawa podmiotowa jak i przedmiotowa. Chodzi o te same strony, tożsama jest również podstawa prawna, stan faktyczny i treść żądania strony." Autor skargi stwierdził, że "można się zgodzić ze stanowiskiem, że państwo J. nie uzyskali wcześniej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy przebudowy swojego pawilonu. Planują jednak rozbudowę pawilonu, do którego uzyskali wcześniej warunki sposobu użytkowania z ograniczeniem do funkcji usługowej i wybudowali go na podstawie pozwolenia na budowę 9-ciu pawilonów handlowo-usługowych w zespole pawilonów usytuowanych w rejonie budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] w os. "Na Stoku" w Kielcach." Ponadto, na wniosek inwestora, w granicach lokalizacji inwestycji wskazano 3 miejsca postojowe dla potrzeb budynku, gdy tymczasem w decyzji z 1991r. przewidziano 20 miejsc postojowych po przeciwległej stronie ulicy. W tym stanie rzeczy, ponieważ pierwsza decyzja określająca przeznaczenie pawilonów jest ostateczna, decyzja Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Decyzja w zakresie określenia przeznaczenia pawilonów determinuje zakres rozbudowy, nadbudowy i przebudowy pawilonu, a nie budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy rozstrzygnięcia wydanego przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr 113/2011 z 24 marca 2011r. wydanej w przedmiocie ustalenia, na wniosek E. i A. J., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługi (w szczególności usługi fryzjerskie), na terenie obejmującym działki nr ewid. [...]. W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stosownie do art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało szczegółowej analizy decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. pod kątem każdej z wymienionych wyżej przesłanek i zasadnie wysnuło wniosek co do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Ad. 1 Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została przez Prezydenta Miasta K., a więc zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 t.j.). Ad. 2 Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia zawarte w decyzji odpowiadają warunkom, jakie winny zostać spełnione dla określenia warunków zabudowy, w szczególności wypełnione zostały przesłanki z art. 61 tej ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Żaden z mających zastosowanie przepisów nie został naruszony w sposób rażący, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ad. 3 Zarzut w tym zakresie podniesiony został w skardze, ale nie można go uznać za uzasadniony. Decyzja z 26 lipca 1991r. ustalająca lokalizację inwestycji polegającej na budowie 9 stałych pawilonów handlowo-usługowych na osiedlu mieszkaniowym "Na Stoku" w K., na którą powołują się skarżący, nie była bowiem ani podmiotowo ani przedmiotowo tożsama z decyzją Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. Ta ostatnia decyzja orzekała w przedmiocie zmiany wcześniej ustalonych warunków i jest to procedura dopuszczalna przepisem art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie było także przeszkód prawnych, aby decyzja dotyczyła tylko jednego z pawilonów, a nie wszystkich razem. Sam skarżący uzyskał zresztą podobną decyzję z dnia 8 lipca 2014r., którą Prezydent Miasta K. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku usługowego, stanowiącego pawilon użytkowany przez B. K. Ad. 4 Decyzja skierowana została do stron postępowania, a mianowicie do wnioskodawców E. i A. J. Ad. 5, 6 i 7 Decyzja była wykonalna i stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Jej wykonanie nie stanowi czynu zagrożonego karą. Nie zawiera też wady powodującej nieważność z mocy prawa. W tym stanie rzeczy nie było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2011r. i zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Co do podnoszonej w skardze kwestii ilości miejsc parkingowych "na gruncie, co do którego inwestor nie wykazał się prawem do jego dysponowania", wyjaśnić należy, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem badania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w której decyzję można wydać niezależnie od tego, czy wnioskodawca takie prawo posiada czy też nie. Przesłanka tego rodzaju jest natomiast warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.