II SA/Gl 1620/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. zostało wszczęte na wniosek I. W. postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie M. J. z pobytu stałego w S. przy ulicy [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...]r. [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U 2006, Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie wymeldowania M. J. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Zdaniem organu nie opuściła ona bowiem miejsca zameldowania. Od tej decyzji odwołanie złożyła I. W. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o wymeldowaniu M. J., względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie m.in. art. 75, 77, 107 § 3 k.p.a. Stwierdziła, że wydając rozstrzygnięcie o odmowie wymeldowania organ pierwszoinstancyjny dokonał swoistej klasyfikacji zgromadzonych w przedmiotowej sprawie meldunkowej dowodów uznając, że przesądzające znaczenie mają ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości. Jednocześnie organ nie uzasadnił dlaczego uznał za wiarygodne powyższe ustalenia podczas gdy inne dowody, tj. zeznania B. W., J. W., B. Z. w sposób bezsporny wskazują, że M. J. jedynie pozoruje zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu. Również dokumenty ilustrujące zużycie mediów w budynku obrazują, że ww. w nim stale nie zamieszkuje. Odwołująca się oświadczyła, że fakt, iż w spornej nieruchomości znajduje się część garderoby M. J. oraz stare meble nie może stanowić wystarczającego dowodu na potwierdzenie tezy, iż ww. stale zamieszkuje w lokalu. Dodała, że organ I instancji nie wyjaśnił również w jaki sposób M. J. realizuje centrum swoich spraw życiowych w miejscu zameldowania na pobyt stały bez podstawowych mediów. Wskazała, że organ I instancji winien wyjaśnić, gdzie zamieszkała rodzina J. po opuszczeniu miejsca zameldowania na pobyt stały. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował szeroko stan faktyczny sprawy i poczynione przez organ I instancji ustalenia oraz przytoczył i omówił art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Następnie organ odwoławczy wskazał, że analiza całości zgromadzonego w niniejszej sprawie meldunkowej materiału dowodowego nie wykazała, by M. J. opuściła budynek przy ul. [...] w S. w sposób dobrowolny i trwały, koncentrując swoje sprawy życiowe w innym miejscu. Z przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego oględzin rzeczonego budynku wynika, że strona posiada w nim miejsce noclegowe oraz ma zgromadzone rzeczy osobiste i majątkowe, przybory toaletowe, a także produkty żywnościowe. Zdaniem zaś organu w postępowaniach meldunkowych to właśnie oględziny wysuwane są na czołowe miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej. Również zeznania przesłuchanych w charakterze świadków sąsiadów nie wskazują, aby M. J. opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. M. K. zeznała, że widuje M. J. jak wchodzi do budynku oraz w okolicach przedmiotowej nieruchomości, jak podjeżdża samochodem oraz spaceruje z psem, chociaż nie potrafi stwierdzić czy ww. w spornym budynku nocuje. Z. K. wskazał, że jego zdaniem wymieniona zamieszkuje w przedmiotowym budynku. Pod sporną posesją widzi również samochód M. J.. W toku postępowania wyjaśniającego fakt zamieszkiwania M. J. w potwierdzili również M. J., E. J. oraz P. S.. Zdaniem organu za przesądzające dla rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy meldunkowej nie mogły zostać uznane zeznania przesłuchanych w charakterze świadków B. W. oraz B. Z. wskazujące, iż M. J. wyprowadziła się z budynku przy ul. [...]w S. w czerwcu 2014 r., jak również twierdzenia J. W. wskazujące, iż ww. nie zamieszkuje w spornej nieruchomości. Skoro zatem w sposób bezsporny i jednoznaczny nie wykazano w postępowaniu dowodowym, że strona w sposób dobrowolny i trwały opuściła miejsce pobytu stałego bez wymeldowania, to brak było podstaw do zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej o wymeldowaniu M. J. z pobytu stałego. Odwołującej wskazać należy, że fakt, iż zużycie mediów w spornym budynku znacznie się zmniejszyło nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy meldunkowej bowiem powyższe nie stanowi dowodu na potwierdzenie tezy, iż M. J. opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały. Nadto podkreślić należy, że zameldowanie dotyczy faktu pobytu osoby pod wskazanym adresem zatem organy meldunkowe nie oceniają kwestii związanych z komfortem zamieszkiwania danej osoby w miejscu zameldowania. Pismem z dnia [...]r. reprezentowana przez adw. J.M. I. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów istotnych dla sprawy i art. 107 k.p.a. poprzez fragmentaryczne jedynie omówienie dowodów. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w okresie niemal roku mieszkanie, w którym miała zamieszkiwać M. J. wraz z siostrą, jej córką oraz ojcem nie było ogrzewane, nie korzystano w nim z wody i nie wykazywano najmniejszego zużycia prądu. Orzekające w sprawie organy administracji nie wyjaśniły w jaki sposób można żyć i mieszkać bez korzystania z podstawowych potrzeb jakie stanowią dostęp do wody, energii elektrycznej i ciepła w okresie zimy. Jeśliby, jak podnosi strona przeciwna, wnioskodawczyni pozbawiła stronę możliwości korzystania z wody, to nie naprowadzono żadnego dowodu na to by strona w jakikolwiek sposób dochodziła przywrócenia posiadania takiej możliwości. Organ drugiej instancji w swych motywach omówił kwestię dostępu strony do wody ale pominął całkowicie w rozważaniach brak ciepła i zużycia energii elektrycznej. W postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji zalecił nadto organowi pierwszej instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin lokalu. Oględziny takie nie zostały jednak przeprowadzone, bowiem uniemożliwił ich przeprowadzenie ojciec M. J. M. J.. Okoliczność ta nie znalazła jednak omówienia w motywach decyzji, a organ drugiej instancji powołał się na oględziny przeprowadzone wiele miesięcy wcześniej jednak bez udziału skarżącej. Skarżąca złożyła także wniosek dowodowy w dniu 10 września 2014 r., który zmierzał do wykazania, że strona faktycznie nie mieszka w przedmiotowym budynku, jednak wnioskowane dowody nie zostały przeprowadzone, ani też wniosek nie został oddalony. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził też z urzędu dowodu z wywiadu w miejscu faktycznego przebywania strony, najprawdopodobniej z matką w jej nowym mieszkaniu, a winien był to uczynić, celem zweryfikowania twierdzeń obu stron. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej, iż nie zostały przeprowadzone ponowne oględziny budynku przy ul. [...]w S., zlecone pismem organu Nr [...]z dnia [...]r., organ odwoławczy wskazał, że organy meldunkowe nie mają żadnych podstaw do umożliwienia wejścia do lokalu osoby, na której obecność w lokalu osoby zamieszkujące w nim nie wyrażają zgody. Odnosząc z kolei do zarzutu, iż organy administracji wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie meldunkowej oparły się na ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2013 r. oraz 21 maja 2014 r. bez udziału skarżącej stwierdzić należy, że organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., bowiem prawidłowo zawiadomił stronę o terminie przeprowadzenia dowodu, a następnie umożliwił zapoznanie się z protokołem oględzin i wypowiedzenie się co do poczynionych w ich trakcie ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba rozstrzygnięcia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zarówno osnowy decyzji zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 1 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ewidencja ludności polega m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Celom ewidencyjnym służy zameldowanie, które winno potwierdzać fakt pobytu osoby w lokalu. Szczegółowym kwestiom związanym z wymeldowaniem poświęcony został w ustawie art. 15, zgodnie z którego ust. 1 osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W myśl natomiast ust. 2 wskazanego wyżej przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu traktuje się jednak także sytuację, w której wprawdzie dana osoba wyprowadza się pod przymusem bądź zostaje z lokalu bezprawnie usunięta jednak godzi się z tym i nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Nadto wskazać należy, iż opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów - por. np. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z 18 grudnia 2002 r., sygn. akt V SA 935/02 wraz z przytoczonym tam wcześniejszym orzecznictwem, a w tym wyrokiem NSA z 16 września 1986 r., sygn. akt III SA 437/86; wyrokiem NSA z 3 lipca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 573/85; wyrokiem NSA z dnia 18 marca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1073/86; wyrokiem NSA z 16 kwietnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 110/87. Podkreślić nadto w tym miejscu należy, iż tak samo jak zameldowanie, również wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem powinności organu administracji dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła formalne uprawnienie do przebywania w tym miejscu - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1398/02. Oceniając merytoryczną poprawność decyzji o wymeldowaniu zbadać zatem należy, czy M. J. istotnie w sposób określony powyżej opuściła miejsce pobytu,. W razie bowiem ustalenia, iż w wyniku zachowań strony jej pobyt w lokalu istotnie ustał, spełniona zostałaby wymagana prawem przesłanka uzasadniająca wymeldowanie. Jak wynika z akt sprawy zarówno organ I jak też II instancji uznały, iż M. J. nie opuściła miejsca pobytu w sposób uzasadniający jej wymeldowanie z lokalu. Analizując przedłożony w sprawie materiał dowodowy zdaniem tut. Sądu wniosek taki nie jest jednak oczywisty. Diametralna sprzeczność oświadczeń skarżącej I. W. i jej wnuczki M. J., sprzeczność oświadczeń innych członków rodziny i świadków z sąsiedztwa, brak zezwolenia ojca M. J. i samej strony na przeprowadzenie ponownych oględzin z udziałem adwokata nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy M. J. nadal koncentruje swoje życiowe sprawy w przedmiotowym lokalu czy też lokal ten w istocie opuściła przenosząc swoje życiowe sprawy do innego miejsca. O ile zaś brak dowodów na opuszczenie lokalu przemawia przeciwko możliwości wymeldowania to jednak brak ten musi mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z zaniechań organów. Organy winny bowiem podjąć wszelkie racjonalnie uzasadnione próby stwierdzenia gdzie w istocie M. J. koncentruje swoje sprawy życiowe. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji, w której sam fakt częstej bytności w lokalu, w którym jak twierdzi mieszkają rodzice i siostra jest czymś absolutnie naturalnym i sam z siebie nie przemawia jeszcze ani za tezą o zamieszkiwaniu w lokalu, ani o jego opuszczeniu i ograniczeniu bytności do odwiedzin. Notabene nie tylko skonfliktowani członkowie rodziny stoją na przeciwstawnych stanowiskach (M. J., M. J., E. J. i P. S. twierdzą, iż M. J.. zamieszkuje pod wskazanym adresem, podczas gdy J. W., I. W., B.W. twierdzą, iż strona opuściła miejsce pobytu stałego) ale nawet oświadczenia M. J., jej ojca M. J. i matki E. J. nie są w pełni spójne. Strona twierdzi bowiem, że choć w ciągu dnia często przybywa u matki to jednak nocuje na [...] wraz z ojcem. E. J. z kolei twierdzi, że również zamieszkuje przy ul. [...] lecz wprowadziła się dopiero 31 marcu 2014 r. t.j 3 tygodnie przed końcem postępowania. Natomiast I. W. twierdzi, że lokal stoi pusty, zamknięty, a M. J. prawdopodobnie mieszka z rodzicami w mieszkaniu własnościowym, które zakupili. Okoliczności te nie zostały przez organy zbadane. Pomimo wielokrotnego podawania przez skarżącą, iż jej zdaniem M. J. mieszka z matką w jej mieszkaniu organy żadnych ustaleń w tej mierze nie poczyniły. Nie wyjaśniły też dlaczego dały wiarę jedynie osobom twierdzącym, że M. J. nadal zamieszkuje w lokalu, odmówiły zaś wiarygodności świadkom twierdzącym, że wymieniona lokal opuściła. Niejasnym jest też dlaczego ojciec M. J., a także sama strona nie umożliwili w celu przeprowadzenia oględzin wejścia wszak nie skarżącej, z którą pozostają w konflikcie, lecz profesjonalnemu pełnomocnikowi i dlaczego w konsekwencji organ I instancji, mimo że został zobligowany przez Wojewodę, odstąpił od przeprowadzenia oględzin a Wojewoda nie odniósł się do kwestii tej ani jednym słowem, pomimo że zlecając w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie oględzin uznawał je za konieczne. Nie wiadomo też dlaczego organ nie zbadał podnoszonej przez skarżąca kwestii braku jakiegokolwiek, jak twierdzi skarżącą, zużycia w ciągu roku wody, ogrzewania i prądu pomimo że w lokalu, jak twierdzi z kolei M. J. (a także jej matka i siostra), zamieszkują rodzice i druga córka wraz z dzieckiem. Nadto organ I instancji jako dowód przyjął wykaz interwencji sporządzony przez Policję, który zdaniem organu potwierdza, że M. J. w trakcie interwencji zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu. W rzeczywistości jednak przywołane pismo Komisariatu z [...] r. stwierdza iż "podczas interwencji nie można było stwierdzić czy pod wskazanym adresem zamieszkują M. i M. J.". W konsekwencji decyzje organów uznać należy za co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ usunie wskazane wyżej wątpliwości i wyda opartą na dokonanych ustaleniach należycie uzasadnioną decyzję. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na niejasności i luki, o których mowa powyżej, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, Nr 461).