I SA/Wa 515/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. W. pismami z dnia [...] września 2014 r. i [...] października 2014 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o wgląd do akt postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji podziałowych Burmistrza dawnej Gminy W., których stroną była H. W., w tym decyzji nr [...] wydanej dnia [...] lutego 1999 r. i decyzji nr [...] wydanej dnia [...] grudnia 1999 r. oraz innych decyzji, których H. W. była stroną. We wniosku wyjaśniono, że W. W. jest synem zmarłej H. W. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. W. o wgląd do akt postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji podziałowych Burmistrza dawnej Gminy W., których stroną była H. W. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO podało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie do § 2 tego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, każda odmowa wglądu w dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, czy też udostępnienia uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, musi nastąpić w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów może być załatwione poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów). Prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że wnioskodawca nie miał statusu strony postępowań, do akt których zażądano wglądu. Nadto SKO podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że art. 73 § 1 k.p.a. nie rozciąga uprawnień w tym zakresie na następców prawnych strony. Wprawdzie w wyniku nowelizacji art. 73 § 1 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., rozszerzone zostało prawo dostępu do akt administracyjnych na okres również po zakończeniu postępowania, to przepis ten jednak – pod względem podmiotowym – nie rozciąga uprawnienia do dostępu do akt na następców prawnych strony. Nie jest zaś możliwe uzyskanie przymiotu strony postępowania po jego zakończeniu, zwłaszcza gdy nie chodzi, jak w sprawie niniejszej, o tryb nadzwyczajny. Na marginesie tylko zauważyć należy, że zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r., w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania – w stosunku do postanowień – przepisów dotyczących decyzji. Zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwala składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Zdaniem SKO przyjąć zatem należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. W. Skarżący wskazał, że organ niewłaściwie zastosował art. 33 § 4 k.p.a. Wniosek o wgląd do akt osoby najbliższej usprawiedliwia zastosowanie tego przepisu i uznanie, że mamy do czynienia ze sprawą mniejszej wagi, szczególnie gdy osoba najbliższa jest osobą zmarłą. Wgląd do akt sprawy nie rodzi skutków prawnych lecz jedynie umożliwia pozyskanie informacji. Osoba żywa może nie życzyć sobie pozyskiwania informacji o swoich sprawach. Natomiast osoba zmarła już takiego protestu zgłosić nie może i dlatego praktyką instytucji publicznych jest udostępnianie najbliższym członkom rodziny danych dotyczących zmarłych (dla przykładu Instytut Pamięci Narodowej udostępnienia dane i wgląd do akt zmarłych członków najbliższej rodziny). Drugą przyczyną, dla której należy odmówić racji zaskarżonemu postanowieniu, jest brak zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niewątpliwie W. W. jest następcą prawnym H. W. Natomiast skutkiem decyzji podziałowych strony zyskują prawo roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczone grunty przeznaczone na cele publiczne. Prawa te mają charakter zbywalny jak i dziedziczny. W takim stanie rzeczy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Prezydent W. do ustalenia terminu wglądu do akt postępowań zakończonych wydaniem decyzji podziałowej Burmistrza dawnej gminy W., których stroną była H.W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z powodów nieco innych niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarżący W.W. swoje żądanie dostępu do akt postępowań, których stroną była H. W., w tym decyzji o podziale nieruchomości wydanych przez Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 1999 r. i z dnia [...] grudnia 1999 r., oparł na art. 73 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. prawo do udostępnienia akt sprawy służyło stronie "w każdym stadium postępowania". Obecnie nie ma wątpliwości, że prawa wymienione w art. 73 § 1 k.p.a. przysługują stronie także "po zakończeniu postępowania". Zatem jest możliwe i dopuszczalne żądanie udostępnienia akt sprawy po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji w celu przygotowania odwołania od tej decyzji czy też po doręczeniu decyzji ostatecznej w związku z zamiarem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienia postępowania albo zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej bądź wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 73 k.p.a., uw. 6, LEX/el 2015). Organy obydwu instancji uznały, że prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów również po zakończeniu postępowania, przysługuje tylko takiemu podmiotowi, który był stroną do zakończenia postępowania w sprawie, nie przysługuje natomiast spadkobiercy strony, gdyż spadkobierca nie jest (i nie był) stroną postępowania, w związku z czym jego żądanie oparte na art. 73 § 1 k.p.a. należy uznać za bezprzedmiotowe w płaszczyźnie podmiotowej. Przy takim uzasadnieniu zmiany art. 73 § 1 k.p.a., jak w zacytowanym wyżej komentarzu, który to pogląd sąd w całości akceptuje, za błędną należy uznać tezę, że spadkobierca osoby, która była stroną w sprawie, nie może uzyskać dostępu do akt sprawy, jeśli charakter sprawy nie dotyczył uprawnień osobistych strony postępowania. Wprawdzie prawo strony do wglądu w akta sprawy jest co do zasady uprawnieniem osobistym, ale jeśli sprawa dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych, to w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (zob. art. 30 § 4 k.p.a.). I nawet jeśli do śmierci strony nie doszło w toku postępowania, tylko po jego zakończeniu, to spadkobierca byłby w takiej sytuacji uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienia postępowania albo zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Trudno uznać, aby w takim przypadku mógł podejmować wymienione czynności procesowe bez znajomości akt sprawy. Decyzja w sprawie podziału nieruchomości nie rozstrzyga sprawy o charakterze osobistym, a zatem w takim przypadku spadkobierca stałby się stroną postępowania, gdyby do śmierci strony postępowania podziałowego doszło w jego trakcie, lub byłby uprawniony do wszczęcia postępowań "nadzwyczajnych" po zakończeniu postępowania podziałowego. Powiązanie uprawnienia do wglądu w akta sprawy, które ma charakter osobisty, ze "zbywalnym lub dziedzicznym" charakterem sprawy, w której o taki wgląd w akta chodzi, powoduje, że do rozumienia strony postępowania po jego zakończeniu, na gruncie art. 73 § 1 k.p.a., należy posłużyć się ogólną regułą następstwa prawnego z art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Przyjąć więc należy, że spadkobierca po zakończeniu postępowania wstępuje we wszystkie uprawnienia, jakie przysługiwałyby stronie, i tak zdaniem sądu należy wykładać art. 73 § 1 k.p.a. Uznanie żądania skarżącego za bezprzedmiotowe ze względu na podmiot występujący z takim żądaniem trzeba więc uznać za naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. Organ powinien więc ponownie odnieść się do wniosku skarżącego, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.