IV SA/Wa 800/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej B. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. R. (dalej również jako "skarżąca") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu z ulicy na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], części działek nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...] położonych w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") uchylił zaskarżone postanowienie i ponownie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Nieruchomości przeznaczone pod inwestycję znajdują się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]." Planowany obiekt budowlany miał zostać zrealizowany na działce nr [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy). Grunt ten jest obecnie niezabudowany, porośnięty trawą, drzewami owocowymi i innymi drzewami (wierzbami, brzozami, olszami, świerkiem, jałowcem pospolitym) i leszczyną. Znajduje się na nim gleba antropogeniczna. Działki przyległe do terenu planowanej inwestycji (od wschodu i północy) są zabudowane; od południa i zachodu nieruchomość sąsiaduje z drogą; na działkach położonych w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. Z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje uszkodzenie i przekształcenie obszaru chronionego, ponadto będzie się wiązać z wycięciem drzew rosnących na nieruchomości. W ten sposób planowana inwestycja naruszałaby zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" ([...]). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., uchylił zaskarżone postanowienie i ponownie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego planowana budowa budynku mieszkalnego na terenie częściowo zabudowanym, w kompleksie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie spowoduje uszkodzenia i przekształcenie tego terenu podlegającego ochronie i nie wpłynie negatywnie na jego walory przyrodnicze oraz krajobrazowe. Zakaz ten nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowalnego, bowiem o uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana brzegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia, przekształcenia lub zniekształcenia terenu prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy oraz fundamenty. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska inwestycja naruszy jednak zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby określony w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Prace ziemne związane z posadowieniem budynku mieszkalnego ze swej istoty spowodują zniszczenie występującej tam gleby. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził zarazem, że zakaz uszkadzania gleby nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do działki objętej wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Występują na niej gleby antropogeniczne (urbisole) i nie ma cennej roślinności. W przekonaniu organu ten zakaz nie jest konieczny, ponieważ dla ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (jego walorów estetycznych i widokowych) wystraczający jest zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania tego obszaru. Niemniej jednak organ przestrzegając zasady praworządności nie może odmówić zastosowania przepisu, nawet wtedy, gdy zakaz w nim określony uważa za zbędny. B. R. zaskarżyła ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W zwięzłej skardze skarżąca podkreśliła, że działki sąsiednie z nieruchomościami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy są zabudowane. W związku z tym nie ma przeszkód prawnych, aby organ uzgodnił jej projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi z dnia [...] maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie - przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na innym przepisie prawa materialnego niż wcześniej organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu; - przepisów prawa materialnego w postaci § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię pojęcia "uszkadzania i zanieczyszczania gleby", prowadzącą do wprowadzenia zakazu jakiejkolwiek zabudowy na terenie parku przyrodniczo-krajobrazowego w sytuacji, gdy rzeczona uchwała nie zawiera takiego zakazu i nie jest on również celowy ze względu na to, że gleba na terenie działki skarżącej nie wyróżnia się szczególnymi walorami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Wprawdzie nietrafiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, niemniej jednak zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu z ulicy na nieruchomościach położonych w [...], w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) zalicza się zespoły przyrodniczo - krajobrazowe. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" będącego jedną z form ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona w otoczeniu krajobrazu naturalnego i kulturowego, posiadającego znaczące walory krajobrazowe (widokowe i estetyczne), które w myśl tej ustawy podlegają szczególnej ochronie (art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Szczegółowe zasady tej ochrony zostały określone w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie stanowi, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów doliny górnego odcinka [...] oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich walory estetyczne i widokowe (§ 2 ust. 2 uchwały). W związku z tym omawiana uchwała zabrania m.in. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania tego obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1) uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3). Wymienione zakazy zostały określone w rozporządzeniu w sposób rozłączny, co oznacza, że naruszenie któregokolwiek z nich stanowi dostateczną podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia. Trzeba przypomnieć, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że zabudowa opisanej nieruchomości budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie jest dopuszczalna z uwagi na zakaz obowiązujący na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określony w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" tj. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Generalny Dyrektor Ochrony stwierdził natomiast, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, tj. zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i ponownie odmówił uzgodnienia tego projektu decyzji. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do tego, że planowana inwestycja narusza zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że nie każda inwestycja doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nie chodzi tu więc o każdą ingerencję w glebę, ale o takie jej uszkodzenie i zanieczyszczenie, które niszczy wartości podlegające ochronie - w rozpoznawanej sprawie kompleks leśny przylegający do doliny górnego odcinka [...]. Zdaniem Sądu planowanej inwestycji nie można zarzucić, że spowoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Należy przede wszystkim podkreślić, że sposób rozumienia przez organy zakazu uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby prowadzi praktycznie do zrównania tego zakazu z zakazem zabudowy. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zakaz ustanowiony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały tak daleko sięgać nie może. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc nie można doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu drogą wykładni użytych w przepisie pojęć (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2012r., sygn. akt II OSK 815/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprowadzone zakazy powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony. Odnosząc się do argumentacji organu trzeba odwołać się do podanych w aktach sprawy okoliczności faktycznych, niezakwestionowanych przez organy w toku postępowania. Z okoliczności tych wynika, że inwestycja jest planowana na gruntach przeznaczonych pod zabudowę, pokrytych glebami antropogenicznymi, czyli przekształconymi na skutek działania człowieka (urbisole). Ta gleba występuje na terenach miejskich o wieloletniej zabudowie, np. w starych parkach lub na starych miejskich cmentarzach. Na terenie inwestycji nie ma kompleksu leśnego, nie występują gleby rzadkie czy cenne siedliska. Zresztą organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że omawiany zakaz "nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do działek w kompleksie zabudowy mieszkaniowej". Niemniej jednak, niejako "automatycznie" zastosował ten przepis, powołując się na zasadę praworządności. Organ rozumie te praworządność w sposób dość swoisty, ponieważ kieruje się wyłącznie obowiązywaniem określonego postanowienia uchwały, nie bacząc na sens i racjonalność jego zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, oraz na to, że interpretowane w sposób przyjęty przez organ, oznaczające w istocie zakaz zabudowy, pozostaje w sprzeczności z ustawą. Z tych wszystkich względów przyjęta przez organ odwoławczy ocena co do tego, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w art. § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały narusza prawo. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że planowana inwestycja nie narusza zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania terenu objętego ochroną. Nie każda inwestycja doprowadzi do zniszczenia, uszkodzenia, przekształcenia terenu. Mając na względzie funkcje obszaru przyrodniczo-krajobrazowego, zabronione przekształcenie terenu objętego chronionym obszarem nie może być sprowadzone wyłącznie do jego zmian fizycznych (np. zmian rzeźby terenu). Walory estetyczno – krajobrazowe obszaru chronionego przejawiają się bowiem nie tylko w jego rzeźbie i ukształtowaniu, ale również w tym, co na nim się znajduje. W tym zakresie nie chodzi tylko o naturalne jego elementy (np. rzeka, jezioro, zadrzewienie), ale także o te, które są wynikiem działania człowieka (np. odpowiednia pod względem estetyczno – krajobrazowym zabudowa terenu). Według Sądu planowana budowa domu jednorodzinnego nie zaburzy ładu przestrzennego i estetycznego chronionego obszaru, czyli wartości, ze względu na które obszar ochronny został ustanowiony (§ 2 ust. 1 uchwały). Na terenie spornego obszaru ochronnego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem inwestycja nawiązywałaby do otoczenia i nie burzyłaby zastanego porządku krajobrazowego i estetycznego. Na koniec trzeba jeszcze raz podkreślić, że z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 471/11, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Skoro organ uznał, że planowana inwestycja narusza jedynie zakaz o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, a Sąd nie podzielił tego stanowiska, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy są obowiązane uwzględnić stanowisko Sądu w tej kwestii. Biorąc pod uwagę opisane wadliwości wniosków wyprowadzonych przez organy obu instancji z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 powołanej ustawy.