IV SA/Wa 347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.),, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. C., J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących J. C., J. C., K. C., M. C., Z. C. i Z. C. – solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. – zaskarżoną skargą przez Z. C., J. C., J. C., K. C., M. C. i Z. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odszkodowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: W 1985 r. J. C., A. C. i K. C. zwrócili się do Urzędu Dzielnicowego [...] o przyznanie odszkodowania za część budynkową nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., która przeszła na własność Państwa. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] stycznia 1986 r. odmówił wyżej wymienionym wnioskodawcom przyznania odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. na własność Państwa (zwaną dalej: "decyzją z 1986 r.). Pismem z [...] kwietnia 2012 r. Z. C., J. C., J. C., K. C., M. C. i Z. C., działający przez pełnomocnika będącego adwokatem wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji 1986 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest z uwagi na wydanie jej pomimo nieustalenia pełnego kręgu stron postępowania, czyli z pominięciem J. C. i Z. C. - będących spadkobiercami praw do przedmiotowej nieruchomości, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia możliwości zwrotu nieruchomości w naturze, a nadto pomimo nieustalenia daty pozbawienia poprzedników prawnych wnioskodawców faktycznego władania nieruchomością, a oparcie się w tym względzie wyłącznie na dacie wydania orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił wnioskodawcom stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. - wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Z. C., J. C., J. C., K. C., M. C. i Z. C., reprezentowanych przez pełnomocnika będącego adwokatem – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności stwierdził, że obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a nie tylko ograniczyć się do kontroli tej decyzji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do aktu organu pierwszej instancji. I tak, w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że Wojewoda [... ]w postepowaniu nieważnościowym badał czy decyzja 1986 r. zawiera wady wymienione w art 156 § 1 K.p.a. i trafnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja z 1986 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [(Dz.U. Nr 22, poz. 99) – zwanej dalej: "ustawą wywłaszczeniową"). Stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Natomiast na podstawie art. 90 ustawy wywłaszczeniowej przyznano możliwość uzyskania odszkodowania jedynie za określone kategorie nieruchomości objętych działaniem dekretu, tj. za gospodarstwa rolne, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. (ust. 1); za domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działki, które przed dniem wejścia w życie dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po dniu 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Zatem bez wątpienia przepisy powyższej ustawy ograniczyły prawo do odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu, różnicując w tym zakresie uprawnienia byłych właścicieli i ich następców prawnych. Wskazane przesłanki o charakterze podmiotowym, przedmiotowym i czasowym musiały zostać spełnione łącznie, a brak jednej z nich uzasadniał negatywne rozpatrzenie wniosku. Dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy za nieruchomość objętą działaniem dekretu konieczne było zatem łączne zaistnienie dwóch przesłanek: - po pierwsze nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo, albo działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz - po drugie poprzedni właściciel został pozbawiony możliwości faktycznego władania przedmiotowym gruntem po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, a więc po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa. Dopiero ocena kwestionowanej decyzji pod kątem wskazanych wyżej przesłanek pozwoli w sposób zgodny z prawem stwierdzić, czy podejmując decyzję z 1986 r. o odmowie przyznania odszkodowania, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] działał w zgodzie z prawem, czy też naruszył przepisy prawa, a jeśli tak, to w jakim stopniu. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i treści rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że organ pierwszej instancji właściwie ustalił, iż w istocie brak było przesłanek z art. 90 ustawy wywłaszczeniowej niezbędnych do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W zakresie pierwszej ze wskazanych przesłanek organ wojewódzki dokonał analizy pozyskanego na potrzeby tego postępowania "Ogólnego Planu zabudowania [...]" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., który zakładał przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] pod zabudowę zwartą, cztery kondygnacje budynku do 50% powierzchni zabudowania oraz wskazał, że ustalenia tego planu same przez się nie wykluczały możliwości zabudowy jednorodzinnej. W odniesieniu do drugiej przesłanki, tj. określenia daty pozbawienia poprzedników prawnych wnioskodawców faktycznego władania nieruchomością, Wojewoda [...] poprzestał na wykładni pojęcia "faktyczna możliwość władania nieruchomością" i na jej podstawie stwierdził, że organ odszkodowawczy w sposób nieprawidłowy zinterpretował treść art. 90 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej uznając, iż momentem miarodajnym dla ustalenia daty pozbawienia poprzednich właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. możliwości faktycznego władania nieruchomością jest dzień wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...] marca 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W ocenie Wojewody [...] uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Dalej Minister dosłownie stwierdził, że "w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności znajdującej się w aktach własnościowych nieruchomości notatki służbowej pracownika Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...].03.1992 r., informującej, że część budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie dawnej nieruchomości [...] została wybudowana w latach 1953-56 - obecnie ul. [...], [...]), nie jest to wyczerpujące ustosunkowanie się do kwestii określenia daty pozbawienia poprzednich właścicieli nieruchomości możliwości faktycznego władania tą nieruchomością. Jednakże na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie można określić, że poprzedni właściciele zostali pozbawieni tej możliwości przed dniem 5 kwietnia 1958 r., na co wskazuje fakt wybudowania na przedmiotowej nieruchomości w latach 1953-56 budynków budownictwa społecznego". Przepisy powołanej ustawy - jak już podkreślono - wymagały dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania łącznego spełnienia dwóch przesłanek wymienionych w art. 90. Niespełnienie chociażby jednej z przesłanek było wystarczającą podstawą dla odmowy przyznania odszkodowania. Z poczynionych ustaleń wynika więc, że na nieruchomości przy ul. [...] przed rokiem 1958 wybudowane zostały przez inwestora państwowego budynki wielorodzinne. A skoro poprzedni właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., to nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do przyznania odszkodowania. Wobec niezaistnienia jednej z przesłanek wymaganych ustawą wywłaszczeniową decyzją 1986 r. odmówiono przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Tym samym poczynione w toku niniejszego postępowania ustalenia pozwoliły – zdaniem Ministra - stwierdzić, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z. C., J. C., J. C., K. C., M. C. i Z. C. – działający przez pełnomocnika adw. R. P. - w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucili uproszczone i pobieżne przyjęcie, że utrata władania nad całą nieruchomością o pow. [...] m² nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. podczas, gdy budynki posadowione przed tą datą, o których wspomina w swojej decyzji Minister, wybudowane zostały jedynie na części tej nieruchomości, a ponadto cześć z nich, według ustaleń dokonanych w Biurze Geodezji i [...] została wybudowana po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie jedynie na notatce służbowej pracownika Urzędu Dzielnicy z [...] marca 1992 r. (wskazującej, że cześć budynków mieszkalnych została wybudowana w latach 1953-56), bez zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego dotyczącego wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomości oraz bez ustalenia jaka część nieruchomości została objęta budynkami wybudowanymi przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu w postępowaniu dokonano analizy zebranego materiału dowodowego, a wszelkie okoliczności, które mają znaczenie w sprawie zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji. Szczególny nacisk położono na istotne w sprawie przesłanki wymagane ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Argumentacja skargi był przedmiotem analizy przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W skardze stwierdzono wydanie przez organ decyzji bez zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego, ale nie sformułowano względem "zaskarżonych decyzji" żadnych zarzutów wskazujących na konkretne naruszenie przepisów postępowania czy prawa materialnego, w konsekwencji i nie określono ich wpływu na wynik sprawy. Zatem wszystkie wykazane poniżej naruszenia przepisów postępowania Sąd dostrzegł z urzędu. I tak, wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji, stwierdzono wydanie decyzji z [...] listopada 2014 r. z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 15, art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej w skrócie: "K.p.a."], w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy na nowo w sposób wszechstronny, wyjaśnieniem wątpliwości wykazanej w skardze i wydaniem decyzji odzwierciedlającej zasadę przekonywania, nie będzie odnosił się do prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uznając przedmiotową ocenę za przedwczesną. Minister Infrastruktury i Rozwoju, rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, przede wszystkim nie zadośćuczynił jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego (art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Jedną z materialnych podstaw decyzji z 1986 r., kontrolowanej przez Ministra w trybie nieważnościowym, był art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten, w części odpowiadającej stanowi przedmiotowej sprawy stanowił, że przepisy wymienionej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ odwoławczy stwierdził brak spełnienia jednej z przesłanek wymaganych art. 90 ustawy wywłaszczeniowej do przyznania odszkodowania, mianowicie związanej z pozbawieniem faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. przez poprzednich właścicieli, w konsekwencji zasadność odmowy przyznania odszkodowania stwierdzonej decyzją z 1986 r. Wszystko to doprowadziło organ odwoławczy do ostatecznego uznania, że poczynione w toku postępowania ustalenia pozwalają stwierdzić, iż decyzja z 1986 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, mając za podstawę powyższe, należało uznać, że Minister – poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż decyzja z 1986 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności – po pierwsze nie wykazał skutków przyjęcia braku spełnienia jednej z przesłanek art. 90 ustawy wywłaszczeniowej i odmowy przyznania odszkodowania, w szczególności w kontekście treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; po drugie przyjętego ustalenia nie uzasadnił. Uzasadnienie omówionej kwestii w zasadzie sprowadza się do dwóch twierdzeń. Najpierw Minister stwierdza, że oparcie się na notatce służbowej pracownika Urzędu Dzielnicy [...] z [...] marca 1992 r. nie jest wyczerpującym ustosunkowaniem się do kwestii określenia daty pozbawienia poprzednich właścicieli nieruchomości możliwości faktycznego władania tą nieruchomością (i w tym względzie ma rację). Zaś następnie zauważa, iż "jednakże na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie można określić, że poprzedni właściciele zostali pozbawieni tej możliwości przed dniem 5 kwietnia 1958 r., na co wskazuje fakt wybudowania na przedmiotowej nieruchomości w latach 1953-56 budynków budownictwa społecznego", niemniej nie wskazuje na żadną konkretną dokumentację. Inaczej ujmując, nie wymienia określonych dokumentów wchodzących w skład akt sprawy, które w jego ocenie potwierdzają zajmowane stanowisko. To w uzasadnieniu organ powinien przeprowadzić analizę przedmiotowych dokumentów i wykazać z powołaniem się na konkretne ich treści, że zachodzą podstawy do uznania, iż przy ówczesnym stosowaniu art. 90 ust. 2 ustawy uwłaszczeniowej nie doszło do rażącego jego naruszenia. Wykazane uchybienie stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania i nie jest wykluczone, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister stwierdził, że decyzja z 1986 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., niemniej w żaden sposób twierdzenia tego nie uzasadnił, ani w zakresie przesłanki z pkt 2 tej normy, ani w zakresie pozostałych przesłanej z § 1 tej normy. Inaczej mówiąc nie wykazał braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r. Analiza treści zaskarżonej decyzji dała więc podstawy do uznania, że rozstrzygnięcie jest przedwczesne, jako że nie poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy w jej całokształcie i, że część składowa aktu, tj. uzasadnienie nie spełnia wymogów co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie jest tym elementem decyzji, w którym organ ma przekonać strony postępowania do innego z elementów decyzji, mianowicie do rozstrzygnięcia. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakim kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Nadto, zasada przekonywania łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Strony (w tym strony odwołujące się) winny poznać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji. Nie można mówić o zrealizowaniu powyższych zasad postępowania administracyjnego, wówczas gdy organ nie rozpoznaje sprawy na nowo, pomimo powoływania się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i twierdzenia, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wszystko to zatem przeczy twierdzeniom Ministra wyrażonym w odpowiedzi na skargę, jakoby w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano pełnej analizy zebranego materiału sprawy i wszelkie okoliczności miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu decyzji. Nie można więc i powtórzyć za organem, że okoliczności, na które zwraca uwagę skarga były przedmiotem dogłębnej analizy w postępowaniu odwoławczym, której wyrazem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał na względzie powyższe wywody, w efekcie w ramach art. 138 K.p.a. wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Sąd – wobec naruszeń wyżej powołanych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.