II SA/Op 113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną z 31 marca 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Namysłowa z 2 lipca 2013 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "A w [...]". Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 30 marca 2012 r. I. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "A w [...]". Dołączony do wniosku raport o oddziaływaniu na środowisko wskazywał, że przedsięwzięcie ma być realizowane w miejscowości [...] na działce nr a, powstałej w wyniku podziału działki nr b. Burmistrz Namysłowa decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r., nr [...], odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania inwestorki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., z powodów procesowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Namysłowa decyzją z dnia 2 lipca 2013 r., nr [...], określił środowiskowe uwarunkowania dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Powyższą decyzję doręczono tego samego dnia wnioskodawczyni oraz pozostałym osobom wymienionym w rozdzielniku: W. S., M. L., Z. A., G. A., M. D.- L. i P. L. Wśród osób wymienionych w rozdzielniku wskazani zostali również mieszkańcy Gminy [...], którym informacja o wydaniu przedmiotowej decyzji podana została do publicznej wiadomości w trybie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pismem z 28 sierpnia 2013 r. J. S. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji argumentując, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że pomimo negatywnej "opinii" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, Burmistrz Namysłowa ustalił środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji. Zaakcentował, iż podział nieruchomości miał uniemożliwić mu udział w postępowaniu, lecz - jego zdaniem - przesunięcie granicy zamierzonej inwestycji o 4-5 m od jego posesji "nie zmienia faktu bezpośredniego sąsiedztwa". Podkreślił, że projektowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po wszczęciu postępowania na ww. wniosek, decyzją z 31 marca 2014 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Namysłowa z 2 lipca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji, po zreferowaniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium omówiło regulacje prawne dotyczące postępowania nadzorczego, mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji oraz znajdujące zastosowanie w analizowanej sprawie przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Kolegium stwierdziło, że J. S. jako właściciel działki nr c, graniczącej z nieruchomością w skład której wchodzi działka nr a, powinien być uznany za stronę. Status strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bowiem posiadają, oprócz inwestora, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujących oraz innych położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Kolegium wskazało, że bezspornie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji spornej inwestycji, jednak wynik tej procedury nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym. W odniesieniu do tego wywiodło, że uzgodnienie dokonywane przez właściwy organ odbywa się wyłącznie w granicach jego kompetencji, a ww. akt przynajmniej częściowo wykracza poza ten zakres, zwłaszcza jeśli chodzi o rzekomą niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Kolegium, w pojęciu usług zdefiniowanym w § 3 pkt 9 uchwały Nr XXIII/340/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...], mieści się też działalność polegająca na demontażu pojazdów, która nie będzie powodować przekroczenia norm natężenia hałasu "poza granicami instalacji" ani zanieczyszczenia atmosfery substancjami niebezpiecznymi. Zaznaczyło, że wbrew sugestii organu uzgadniającego zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, aby uruchomienie stacji demontażu miało wywoływać protesty lokalnej społeczności. Istnieje natomiast konflikt pomiędzy J. S. a inwestorką. Nie zgodziło się również z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], iż w dacie wydania decyzji środowiskowej sporna instalacja już istniała, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z 3 lipca 2009 r., nr [...], nakazał I. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, co zostało wykonane i potwierdzają protokoły kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego (z 7 listopada 2011 r.) oraz Burmistrza Namysłowa (z 11 czerwca 2012 r.). Poza tym, w judykaturze wyrażono pogląd dopuszczający możliwość wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji zrealizowanej. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że pominięcie wariantu alternatywnego w raporcie złożonym przez inwestorkę stanowi wprawdzie naruszenie prawa, nie jest to jednak naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), gdyż decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Kolegium, w omawianym przypadku nie zaistniały również pozostałe wady skutkujące nieważnością decyzji. Do jej wydania upoważniał Burmistrza Namysłowa art. 75 ust. 1 ustawy, co oznacza, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 (naruszenie przepisów o właściwości) i art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej). Decyzja z 2 lipca 2013 r. nie została poprzedzona inną decyzją ostateczną rozstrzygającą tę samą sprawę (art. 156 § 1 pkt 3). Nadto nie można przyjąć, że decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Oceniając ją pod kątem unormowań art. 156 § 1 pkt 5 (niewykonalność decyzji) i art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. (wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą), wyjaśniło, iż decyzje "środowiskowe" nie posiadają atrybutu wykonalności. Nie ujawniła się też żadna wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Na koniec Kolegium dostrzegło, że zarzuty wnioskodawcy wskazujące na pozbawienie go udziału w postępowaniu mogą być podstawą weryfikacji decyzji jedynie w trybie wznowieniowym, po myśli art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej omówioną decyzją zarzucając Kolegium, iż nie jest uprawnione do podejmowania polemiki z treścią "prawomocnego" postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 12 czerwca 2013 r. Zaakcentował, że skoro doszło do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo negatywnego stanowiska Dyrektora, to pozytywna decyzja dla spornego przedsięwzięcia została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Namysłowa określającej środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, Kolegium podzieliło argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w decyzji własnej z dnia 31 marca 2014 r. Dodatkowo zauważyło, że zgodnie z postanowieniami art. 77 ust. 7 ustawy, do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a., co jednak nie oznacza, że nie jest to współdziałanie na zasadach wynikających z art. 106 K.p.a. Ustawodawca wyłączył bowiem obowiązywanie tego przepisu tylko w tej części, w jakiej wprowadził do ustawy autonomiczne rozwiązania procesowe. Dlatego poglądy wypracowane w orzecznictwie i doktrynie są w większości aktualne również w analizowanym przypadku. Wskazało, że nawet gdyby stwierdzić, iż brak jest uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, nie może to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, lecz stanowiłoby, w myśl art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., podstawę do wznowienia postępowania (niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu - art. 106 § 1 K.p.a.). Wywiodło Kolegium, że system weryfikacji decyzji administracyjnej obejmujący wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, czy postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie. Natomiast naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. W podsumowaniu Kolegium uznało, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie narusza w sposób rażący prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. nie zgodził się z poglądem Kolegium, że wynik procedury uzgodnieniowej nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym, ponieważ jest jednostkowy. Zdaniem skarżącego, utrwalone orzecznictwo prezentuje wręcz odmienny pogląd, wskazując na wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający. Dalej zarzucił, że organ ponownie rozpoznając sprawę w znacznej części ograniczył się do powielenia uprzedniej argumentacji, stąd w sposób rażący naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 K.p.a., obligującą organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poza tym, wbrew regulacji art. 66 ust.1 pkt 5 ustawy, Kolegium błędnie przyjęło, że brak wariantu alternatywnego w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest jedynie naruszeniem prawa bez przymiotu rażącego naruszenia prawa. Zaakcentował, że alternatywny wariant raportu jest wymogiem wynikającym z ustawy. W ślad za orzecznictwem podał, że raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. W ocenie skarżącego, pominięcie obligatoryjnego elementu (wariantu alternatywnego) raportu oddziaływania na środowisko należy uznać za rażące naruszenie prawa, szczególnie w sytuacji, gdy determinuje on wybór dokonywany przez organ w odniesieniu do wszystkich zagrożeń związanych z realizacją zamierzonego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przyjdzie odnotować, jak słusznie wskazało Kolegium, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślić równocześnie należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzji pozostają poza zakresem orzekania. Konieczność wyeliminowania decyzji w tym trybie musi dotyczyć ustalenia w niej nie jakichkolwiek wad, ale o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W tym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania oczywistych uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podkreślić także należy, że wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 K.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać trzeba, że nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy decyzja Burmistrza Namysłowa z 2 lipca 2013 r. dotycząca środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "A w [...]" obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 K.p.a., prowadzącą do stwierdzenia nieważności tego aktu. Podstawą prawną decyzji Burmistrza Namysłowa były przepisy art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm. - zwanej dalej także ustawą) oraz § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397- dalej zwanego rozporządzeniem), zgodnie z którymi organ określa środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie takiej decyzji zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 25, poz. 202 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1162, z późn. zm.). Na zasadzie art. 77 ust. 1 tej ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji m.in. uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], po zwróceniu się do tego organu przez Burmistrza Namysłowa o uzgodnienie warunków dla stacji demontażu pojazdów, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia, ponieważ: wnioskowana stacja jest instalacją istniejącą, w raporcie nie przeprowadzono wymaganej analizy wariantowej, jest źródłem konfliktów społecznych oraz wydaje się naruszać ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba odnotować, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem a opinią, jednocześnie precyzując, iż do uzgodnień i opinii nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, § 5 i § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego istotne jest rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tym zakresie już wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Oznacza to, że w tym przypadku organy współdziałające powinny osiągnąć konsensus co do warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1289/09; z dnia 17 września 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 822/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto w art. 3 pkt 8 lit. b ustawy, w którym zdefiniowano pojęcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdzono, że rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień. Treść ostatnio przytoczonych przepisów jednoznacznie stanowi, że organ decyzyjny zobligowany jest do uzyskania i uwzględnienia uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawodawca bowiem precyzyjnie określił, jakimi kryteriami powinien kierować się organ administracji przy wydawaniu decyzji poprzedzonych przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Wprawdzie w niniejszej sprawie Burmistrz Namysłowa zwrócił się o wymagane uzgodnienie, ale rozpoznając sprawę uznał, że postanowienie organu współdziałającego odmawiające uzgodnienia warunków dla realizacji ww. przedsięwzięcia nie jest wiążące. Stanowisko to zaakceptowało również Kolegium przyjmując, że wynik procedury uzgodnieniowej nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym. W świetle wcześniej zaprezentowanej argumentacji z tym poglądem nie można się zgodzić. Podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje, a konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę co do istoty. Co prawda postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy, co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 K.p.a., jednakże nie oznacza to, iż postanowienie to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia zaistnieje dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, o czym stanowi art. 142 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2544/11, dostępny na ww. stronie internetowej). Zdaniem Sądu, Kolegium powołując się na wyrok WSA w Białymstoku nieprawidłowo odczytało przedstawioną w nim tezę, gdyż została ona sformułowana w powyższym kontekście, a mianowicie, że to organ odwoławczy jest władny do zweryfikowania nietrafnego postanowienia organu uzgadniającego, dlatego wynik postępowania akcesoryjnego nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. O ile bowiem organ prowadzący postępowanie główne związany jest wydanym wcześniej postanowieniem o braku uzgodnienia w danej kwestii, o tyle organ odwoławczy winien skontrolować także prawidłowość tegoż postanowienia pod kątem merytorycznym, jak i formalnym. Z uwagi na powyższe, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Kolegium, że omówiony wyrok dopuszcza możliwość wydania decyzji wbrew negatywnemu uzgodnieniu. Reasumując, rację ma skarżący, że odmowa uzgodnienia organu współdziałającego nie pozwala na pozytywne załatwienie sprawy, gdyż wynik postępowania akcesoryjnego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, czyli w tym wypadku Burmistrza Namysłowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje ugruntowany pogląd, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 578/04, LEX nr 165035, wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, LEX nr 55769, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/99, ONSA 1999/3/80). W konsekwencji, zdaniem Sądu, w sprawie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach narusza w sposób rażący prawo, co bezpośrednio wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. Poza tym, wedle postanowień art. 85 ust. 1 i ust. 2 ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, i powinna zawierać w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko m.in. informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jednocześnie nadmienić trzeba, że - zdaniem Sądu - brak odniesienia się do któregoś z dowodów wskazanych w art. 85 ust. 2 ustawy skutkuje istotnym naruszeniem prawa materialnego. I taka sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie. Organ w uzasadnieniu swej decyzji, wbrew hipotezie art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, nie zawarł informacji, o której w niej mowa, ponieważ nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia w tym zakresie, a wręcz w sposób nieuprawniony polemizował ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Należy również dodać, że chybiony jest argument Kolegium, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., tj. brak uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, dlatego - i z tej przyczyny - nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zauważyło bowiem Kolegium, że w badanej sprawie Burmistrz Namysłowa uzyskał prawem wymagane stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zatem nie można mówić o braku uzgodnienia i zaistnieniu przesłanki do wznowienia postępowania. Brak uzgodnienia i odmowa uzgodnienia to nie są tożsame pojęcia. W ocenie Sądu, błędnie też Kolegium uznało, że pominięcie, wbrew regulacji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, wariantu alternatywnego w raporcie złożonym przez I. S. stanowi naruszenie prawa, lecz nie ma charakteru rażącego. Przede wszystkim przyjdzie podkreślić, że zaprezentowane stanowisko w tym zakresie nie zostało przez Kolegium w żaden sposób uzasadnione. Argumentacja organ nadzoru sprowadzała się do stwierdzenia, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje m.in. "fakt, iż skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" i dalej stwierdziło, że z taką sytuacją nie miało do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 66-70 ustawy), jest dowodem w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Wrocław 2009, s. 179). Raport opracowywany jest na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, ale oceniany przez organ administracji przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko. W treści art. 66 ustawy określono elementy, które powinien zawierać raport oddziaływania na środowisko. W świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącego w niniejszej sprawie, rozważyć należy kwestię uwzględnienia w raporcie opisu analizowanych wariantów. Po myśli art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Oznacza to, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i - jako alternatywnego - wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Takiej możliwości nie przewidział ustawodawca zainteresowany dokonywaniem optymalnych wyborów w zakresie przewidywanego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w zależności od wybranego wariantu jego realizacji, a nie tylko ograniczenie się do wyboru między wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, względnie rezygnacją z realizacji przedsięwzięcia. Z treści ww. przepisu wynika, że organ powinien mieć możliwość wyboru pomiędzy równymi wariantami realizacji przedsięwzięcia uwzględniającymi ich oddziaływanie na środowisko. Nie jest takim wariant polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 wariant polegający na nierealizowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Nie można co prawda wykluczyć sytuacji, że wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, zawsze jednak należy zaproponować co najmniej dwa warianty. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, iż w przedmiotowym raporcie przedstawiony został tylko jeden wariant zaproponowany przez inwestora, tj. "wariant zaproponowany przez wnioskodawcę" i został on uznany w raporcie jako: "wariant najkorzystniejszy dla środowiska" (s. 15 raportu). Raport ten nie zawiera opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu przewidzianego do realizacji przez wnioskodawcę. Tym samym w zakresie art. 66 ust. 1 pkt 5 przedłożony raport nie spełnia wymagań określonych przez prawo, gdyż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać kilka wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia, a nie tylko wariant wnioskodawcy oraz wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. W tym świetle, uwzględniając fakt nieuzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia z RDOŚ, brak wariantowości Raportu stanowi o takich wadach tego dokumentu, które należałoby uznać za wady rażące w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Namysłowa jest i w tym zakresie obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nadto przyjdzie odnotować, że na zasadzie art. 80 ust. 2 ustawy zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Właściwy organ wydaje bowiem decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. W literaturze podnosi się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ver. LEX el. 2013). Stanowisko to jest akceptowane w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., II OSK 1036/07, LEX nr 489569). W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że sporna inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim trzeba wskazać, że bezspornie planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia). Rozporządzenie zawiera katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kwalifikując je jednocześnie do inwestycji, których realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie zmierzające do wydania takiej decyzji nie jest celem samym w sobie, ale ma służyć ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Fakt wymagalności takiej decyzji już stanowi o możliwym istotnym negatywnym oddziaływaniu inwestycji na środowisko, które musi być poddane uprzedniej analizie organów ochrony środowiska, dlatego bardzo uważnie trzeba analizować przepisy prawa miejscowego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego. W celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia konieczne było zbadanie, czy inwestycja, której wniosek dotyczy, jest zgodna z postanowieniami uchwały Nr XXI 11/340/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...], [...] (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 39, poz. 254, z późn. zm.). Tymczasem umknęło uwadze Kolegium, że Burmistrz Namysłowa w decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia, wbrew wymogowi powyższego przepisu, nie stwierdził zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji przytoczył tylko treść regulacji prawnej, która - w jego ocenie - miała zastosowanie w sprawie, a na potwierdzenie tej zgodności z planem powołał się na pismo Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami z dnia 8 maja 2013 r. oraz opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Namysłowie z dnia 2 sierpnia 2012 r. Należy zauważyć, że Burmistrz Namysłowa w swej decyzji podał jedynie, że teren nieruchomości nr a w miejscowości [...] znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jest oznaczony symbolem Mnu o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową, z dopuszczeniem usług pod warunkiem niepowodowania przez te usługi negatywnego oddziaływania "ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa" z innymi funkcjami, tj. zabudową mieszkaniową. Organ I instancji tylko nadmienił, że - przy uwzględnieniu całości materiału zgromadzonego w sprawie - lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozwala przyjąć, że organ ten dokonał jakiejkolwiek analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś powołanie się jedynie na ocenę innych instytucji jest niewystarczające dla dokonania prawidłowej analizy wniosku strony w kontekście zgodności z planem miejscowym. Natomiast, dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji. Przy ocenie zamierzenia inwestycyjnego (podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) z postanowieniami planu miejscowego należy dokonać kompleksowej oceny zgodności planowanej inwestycji ze wszystkimi właściwymi zapisami planu, z uwzględnieniem słowniczka i przepisów ogólnych planu miejscowego, jeśli takie zostały zamieszczone w uchwale. Dla prawidłowego zbadania i wykazania takiej zgodność, bądź jej braku, organ winien dokonać własnej wszechstronnej analizy poszczególnych zapisów planu, a następnie przedstawić tą analizę w sposób przejrzysty w przyjętym rozstrzygnięciu. Organ, powołując się na funkcje podstawowe dla poszczególnych terenów wynikające z przepisów planu miejscowego winien te funkcje dokładnie wskazać i opisać, a następnie określić czy są zgodne z planem, bądź w jakiej kolizji pozostaje z funkcją podstawową lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w całości lub części. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że organ, oceniając zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji, co oznacza, że nie jest wystarczające lakoniczne, jednozdaniowe i arbitralne stwierdzenie, że taka zgodność bądź niezgodność ma miejsce w sprawie. Dlatego i w tym zakresie Burmistrz Namysłowa rażąco naruszył treść art. 80 ust. 2 ustawy. Na koniec przyjdzie dostrzec, że w kontrolowanej sprawie Kolegium, działając jako organ nadzoru, nie zweryfikowało decyzji Burmistrza Namysłowa, tylko rozpoznało sprawę merytorycznie, polemizując ze stwierdzeniami postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 12 czerwca 2013 r. W tym stanie rzeczy, podkreślić raz jeszcze trzeba, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ma obowiązek zatem rozpatrywać sprawę jedynie w granicach zakreślonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie może rozpoznać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, a tak - w ocenie Sądu - zachowało się Kolegium w niniejszej sprawie. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium, gdyż wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego oraz materialnego. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Namysłowa z dnia lipca 2013 r., organ zobowiązany jest mieć na uwadze pogląd prawny wyrażony przez Sąd w niniejszej sprawie.