II GSK 3549/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4085/14 w sprawie ze skargi K na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę KIGEiTw W (dalej: I) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze z.), dalej: p.t., ograniczył trzem podmiotom, między innymi K, prawo wglądu do materiału dowodowego stanowiącego bazę o usługach szerokopasmowych na podstawie danych zebranych w Systemie Informacyjnym o Infrastrukturze Szerokopasmowej za 2010 r. i 2011 r. (dalej: SIIS) – w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: u.z.n.k. W uzasadnieniu organ wskazał, że dane znajdujące się w tej bazie zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 9 p.t., jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie organu znajdujące się w bazie dane, dotyczące tego jacy operatorzy świadczą usługi telekomunikacyjne w poszczególnych punktach adresowych, jak również jakie są to usługi i o jakich parametrach posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może doprowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione. WSA w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że kwestią sporną pomiędzy organem regulacyjnym, a skarżącym jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do bazy o usługach szerokopasmowych powstałej na podstawie danych zebranych w SIIS za 2010 r. i 2011 r. – w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k. Zdaniem Sądu przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 207 ust. 1 p.t., należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Informację można uznać za chronioną na podstawie u.z.n.k. tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. W ocenie Sądu I instancji informacje pochodzące od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dzięki którym stworzona została przez organ baza o usługach szerokopasmowych na podstawie danych zebranych w SIIS, są informacjami wrażliwymi i stanowią w rozumieniu w art. 11 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zawarte w bazie informacje dotyczące między innymi tego jacy operatorzy świadczą usługi telekomunikacyjne w poszczególnych punktach adresowych, jak również jakie są to usługi i o jakich parametrach, niewątpliwie stanowią istotne informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz usługach (dane techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa), które posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla interesów przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione, gdyż może prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej tych przedsiębiorców, ułatwiając jednocześnie konkurentom możliwość powiększenia własnych baz klientów. Posiadanie informacji o tym jaki przedsiębiorca, gdzie świadczy jakie usługi, bez wątpienia ułatwia konkurentom pozyskiwanie w tych lokalizacjach nowych abonentów kosztem wskazanych przedsiębiorców. Sąd I instancji uznał, że dane te zostały przekazane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nie mogły one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej. WSA w Warszawie wskazał, że zakres danych, które zostały utajnione w wyniku wydania zaskarżonego postanowienia, nie pokrywa się z zakresem danych, które można uzyskać za pośrednictwem strony internetowej operatora. Postanowieniem ograniczony został dostęp do całej bazy danych w skład, której wchodzi kilka milionów punktur adresowych. Natomiast za pośrednictwem strony internetowej danego przedsiębiorcy istnieje możliwość sprawdzenia jedynie kilku adresów, gdyż operatorzy starają się chronić własne bazy przed pozyskaniem ich między innymi przez konkurentów, wprowadzając ograniczenia dotyczące liczby możliwości zapytań w pewnym przedziale czasowym. Zdaniem WSA w Warszawie organ wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, zaś w treści spornego postanowienia prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony. K zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: Przepisów postępowania: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby, podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji zawartych w bazie o usługach szerokopasmowych na podstawie danych zebranych w SIIS, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia wglądu do materiału dowodowego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie zarzutów i argumentacji przytoczonej w skardze; Przepisów prawa materialnego: 3) art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dane wymienione w bazach o usługach szerokopasmowych na podstawie danych zebranych w SIIS stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy wykorzystanie tych informacji nie doprowadziłoby do pogorszenia pozycji rynkowej przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione, ani nie ułatwiłoby konkurentom podjęcie działań mających na celu zwiększenie swojej bazy klientów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Izby oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze naruszeń prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że możliwość dokonania poprawnej oceny sposobu stosowania prawa materialnego pojawia się dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Izby nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są postawione w tej skardze zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego. Izba formułuje dwa ich rodzaje. Raz wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, w sytuacji gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji zawartych w bazie usług szerokopasmowych zawartych w systemie informacyjnym o infrastrukturze szerokopasmowej za 2010 r. i 2011 rok. Po drugie, Izba stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku. W obu przypadkach zarzuty tak zbudowane są nietrafne merytorycznie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. formalnie wadliwe. Sąd II instancji wskazuje, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną ma wskazać podstawy kasacyjne i należycie je uzasadnić. Brak jednoznacznego odniesienia się w uzasadnieniu do stawianych zarzutów czyni je niezasadnymi, bo niedającymi możliwości oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia podnoszonych w zarzucie naruszeń. Sąd II instancji w tym zakresie nie może działać z urzędu przyjmując domniemany kierunek i zakres weryfikacji wyroku, zwłaszcza dlatego, że w przypadku naruszeń prawa procesowego nie wystarczy tylko wykazać naruszenia, których dopuścił się Sąd I instancji, ale trzeba wskazać, że miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Brak wskazania tego związku czyni zarzut niezasadnym, bo niedającym podstaw do kontroli wyroku. Rozpoznawana skarga w swoim uzasadnieniu koncentruje się na treści art. 11 u.z.n.k. i art. 207 ust. 1 p.t., a także treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem uzasadnia poprawnie tylko takie zarzuty, przy czym nie wszystkie one zostały postawione. W zakresie drugiego z zarzutów procesowych, a więc naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Izba nietrafnie podnosi naruszenie tego przepisu. Art. 141 § 4 p.p.s.a. to regulacja wskazująca na wymagane prawem elementy formalne uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując, ten przepis określa części z jakich ma być zbudowane to uzasadnienie. Treść tej regulacji nie może być wiązana z poprawnością i kompletnością ocen jakie zawiera w uzasadnieniu Sąd I instancji, ale musi być odnoszona do kompletności uzasadnienia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd I instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż to uzasadnienie składa się ze wszystkich prawem wymaganych elementów. To, że Izba nie podziela stanowiska Sądu I instancji w zakresie spornych kwestii jurydycznych nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego względu ten zarzut należało uznać za chybiony. Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przy czym nietrafność tego zarzutu jest pochodną braku wskazania w nim naruszenia przepisów p.t. Sąd II instancji wskazuje, że odniesienie do treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest łączone z ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Zatem kwestionowanie wykładni tego przepisu może mieć miejsce tylko pośrednio, a więc poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu p.t., który w swej treści odwołuje się do tajemnicy przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie Izba nie stawia zarzutu w taki sposób. Odwołuje się wprost do treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co jest wadą, bo w istocie nie wskazuje jaki konkretnie przepis p.t. naruszył Sąd I instancji. NSA jest związany zarzutami i podstawami kasacyjnymi, zatem nie ma możliwości przyjmowania własnej linii i zakresu weryfikacji wyroku oraz określania podstawy kasacyjnej. Tak by się stało, gdyby przyjął niewskazane przez stronę naruszenie prawa oraz założył domniemaną podstawę kasacyjną. Sąd II instancji czynić tego nie może, skoro skarga kasacyjna to profesjonalny środek prawny. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.