II SAB/Sz 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Z. F. z dnia [...] r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego Z. F. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Z. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Technologicznego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dodatkowego zatrudnienia nauczycieli akademickich ZUT. Skarżący, w związku naruszeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sprawie udostępnienia wniosków nauczycieli akademickich ZUT oraz decyzji Rektora wydanych w odpowiedzi na te wnioski, jak też pozostałej korespondencji w tej sprawie, wniósł o: * wydanie orzeczenia, że wniosek nauczyciela akademickiego uczelni publicznej o zgodę na dodatkową pracę w innej uczelni, skierowany do Rektora oraz decyzja Rektora, tj. wyrażenie zgody lub nie wyrażenie zgody przez rektora, a także inne pisma dotyczące takiej sprawy stanową informację publiczną; * stwierdzenie, że Rektor ZUT pozostaje w bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci korespondencji służbowej pomiędzy Rektorem i nauczycielami, dotyczącej dodatkowego zatrudnienia w innych uczelniach; * nakazanie Rektorowi ZUT udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej zgodnej z wnioskiem; * zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu [...] r., w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, złożył wniosek o udostępnienie korespondencji służbowej pomiędzy Rektorem ZUT i nauczycielami akademickimi, którzy złożyli do Rektora wnioski o wyrażenie zgody na dodatkową pracę w innych uczelniach. Skarżący wskazał, że w świetle ustawy o dostępie do informacji oraz wielu orzeczeń sądów administracyjnych, zarówno Rektor jak też nauczyciele akademiccy uczelni publicznej, a taką jest Uniwersytet Technologiczny, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Dodatkowa praca nauczyciela akademickiego w innej uczelni regulowana jest ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym, tj. wymaga zgody rektora macierzystej uczelni. Wniosek nauczyciela w takiej sprawie, zgodnie z tą ustawą wszczyna postępowanie, które kończy się wydaniem zgody na dodatkowe zatrudnienie lub odmową wydania takiej zgody. A więc, po zakończeniu takiego postępowania, dokumentacja w takiej sprawie stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Technologicznego, zwanego dalej "ZUT", wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rektor wyjaśnił, że zakres informacji o jakiej udostępnienie wnioskował skarżący jest odmienny od zakresu złożonej przez skarżącego skargi na bezczynność organu, bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył dokumentów, które stanowią zgodę na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia bądź odmowę wyrażenia zgody, lecz dotyczył korespondencji służbowej prowadzonej pomiędzy Rektorem ZUT a nauczycielami akademickimi. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazano, że wnioskowana korespondencja nie ma charakteru oficjalnego i należy ją zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych, które nie stanowią dokumentów urzędowych podlegających udostępnieniu. Zdaniem Rektora nawet gdyby przyjąć, że korespondencja służbowa o wgląd, do której zabiega skarżący stanowiła część akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Rektora (wyrażającą lub odmawiającą zgody), to i tak wykładnia językowa art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. skłania do przyjęcia, iż udostępnieniu podlegają jedynie te dokumenty składające się na akta sprawy, które mieszczą się w definicji dokumentu urzędowego. Zatem chodzi jedynie o takie dokumenty, które zawierają treść oświadczenia woli lub wiedzy pochodzącą od podmiotu prowadzącego postępowanie administracyjne. Na akta sprawy administracyjnej składa się szereg dokumentów. Przykładowo mając na względzie podmiot, który wytworzył dany dokument można wyróżnić dokumenty pochodzące od strony (stron) postępowania (np. wniosek w sprawie wszczęcia postępowania, wyjaśnienia składane w toku postępowania, stanowiska i wnioski strony i in.), dokumenty wytworzone przez organ prowadzący postępowanie (np. decyzja o wszczęciu postępowania z urzędu, wezwanie do złożenia wyjaśnień bądź przedstawienia dowodów, protokoły obrazujące przebieg czynności bądź ustaleń, rozstrzygnięcia wydawane przez organ w związku ze sprawą), czy też dokumenty pochodzące od innych organów władzy publicznej, nieprowadzące postępowania w danej sprawie, ale mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (np. opinie, uzgodnienia i in.). Zawarta w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definicja dokumentu urzędowego przesądza o tym, że do akt sprawy w rozumieniu tego przepisu, podlegających udostępnieniu w trybie informacji publicznej, mogą być zaliczone wyłącznie dokumenty wytworzone przez organ, przed którym toczy się (toczyło się) postępowanie administracyjne i dodatkowo pod warunkiem, że zawierają one oświadczenie woli lub wiedzy pochodzące od tego organu. Ponadto do kategorii dokumentów stanowiących akta postępowania podlegających udostępnieniu zaliczyć trzeba dokumenty pochodzące od innych organów władzy publicznej, o ile również zawierają one oświadczenie woli lub wiedzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) - dalej określanej jako "u.d.i.p." Na gruncie przepisów u.d.i.p., w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany, a mianowicie podmiot ten może: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej (pismem); - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Zobowiązany podmiot działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez zobowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Rektor Uniwersytetu Technologicznego nie kwestionuje, iż należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną między stronami stał się zakres wniosku skarżącego oraz charakter żądanej przez skarżącego informacji. Rektor stoi na stanowisku, że wniosek skarżącego obejmował wgląd do dokumentów stanowiących korespondencję służbową prowadzoną pomiędzy nim a nauczycielami akademickimi. Nie dotyczył natomiast dokumentów stanowiących zgodę na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia bądź odmowę wyrażenia zgody. Zdaniem Rektora te pierwsze dokumenty, jako wewnętrzna korespondencja między organem a stroną, nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem dokumenty te nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy, o czym poinformowano skarżącego. Według skarżącego jego wniosek dotyczył całej korespondencji między Rektorem a nauczycielem akademickim dot. wyrażenia zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia na innej uczelni, a zatem również wyrażenie lub nie wyrażenie zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia. Nadto skarżący stoi na stanowisku, że skoro nauczyciel akademicki jest funkcjonariuszem publicznym, to również złożony przez niego wniosek o wyrażenie zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia, stanowi informację publiczną. Rozstrzygając zaistniały spór Sąd uznał, że rację przyznać należy skarżącemu, iż jego wniosek swoim zakresem obejmował również dokumenty dotyczące wyrażenia lub odmowy wyrażenia przez Rektora zgody nauczycielowi akademickiemu na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia. Wynika to z treści użytego we wniosku wyrażenia określającego żądanie udostępnienia informacji publicznej, a mianowicie "Wgląd do wszystkich pism korespondencji...". W języku polskim korespondencja oznacza wymianę informacji między ludźmi w postaci tekstu na papierze, np. listów. Skoro skarżący żądał udostępnienia wszystkich pism korespondencji, to nie sposób przyjąć, że wniosek skarżącego ograniczał się wyłącznie do dokumentów poprzedzających samą zgodę Rektora udzieloną nauczycielowi akademickiemu. Nie powinno budzić wątpliwości, że wniosek obejmował całą korespondencję, tj. od złożenia wniosku do wydania zgody, nawet jeżeli przed podjęciem decyzji w przedmiocie zgody Rektor prowadził dodatkową korespondencję z nauczycielem akademickim. Zdaniem Sądu racje ma również skarżący, że wniosek nauczyciela akademickiego uczelni publicznej o zgodę na dodatkową pracę w innej uczelni, skierowany do Rektora, stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie budzi wątpliwości, że nauczyciele akademiccy pełnią ważną funkcję publiczną w uczelni związaną z wykonywanymi zadaniami, tj. naukową, dydaktyczną, bibliotekarską i dokumentacyjno-informacyjną. Należą zatem do grupy osób pełniących funkcje publiczne. W takiej sytuacji w ocenie Sądu informacja o nauczycielach akademickich stanowi informację publiczną, w tym również informacja o ich dodatkowym zatrudnieniu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również okoliczność, że wykonywanie dodatkowego zatrudnienia na innej uczelni może łączyć się z dysponowanie środkami publicznymi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rektor ZUT pozostaje w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego o udzielenia informacji publicznej poprzez wgląd do wszystkich pism korespondencji dotyczącej wyrażenia nauczycielowi akademickiemu zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia na innej uczelni i dlatego też, zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji zapadło na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.