I SAB/Wa 467/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A. S. z dnia 14 marca 2011 r., w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ulicy [...] w W., stanowiącą działkę gruntu nr [...], o powierzchni [...] m2 - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. pismem z dnia 26 lutego 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], obejmującej dz. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2. Jak wynika z akt administracyjnych, nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. hip. jako KW [...] o łącznej pow. [...] m2 (w skład której obecnie wchodzą działki nr [...], [...], [...] i [...]), stanowiąca własność B. i I. małż. S., na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność gminy W. Byli właściciele wnioskiem z dnia 14 grudnia 1948 r. wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do ww. gruntu. Urząd W. decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcom prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 14 grudnia 1948 r., Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. ustanowił na rzecz następcy prawnego byłych właścicieli – A. S. prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił ww. osobie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...] (kolejnymi decyzjami z dnia [...] czerwca 1011 r. i z dnia [...] października 2012 r. odmówiono również ustanowienia prawa użytkowania wieczystego kolejno do działek nr [...] i [...]). Wobec powyższego A. S. wnioskiem z dnia 17 grudnia 2010 r. wystąpił do organu o ustalenie odszkodowania za dz. nr [...] o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł, powołując się na przepisy art. 417 i następne Kodeksu cywilnego. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (znak [...]), działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zwrócił ww. wniosek, wskazując, że żądanie wnioskodawcy podlega kognicji sądów powszechnych. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. (ze wskazaniem nr sprawy [...]), skarżący wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o ugodowe zakończenie postępowania w sprawie działki nr [...] i podał, że satysfakcjonuje go odszkodowanie w wysokości [...] zł, natomiast w dniu 29 sierpnia 2011 r. wystąpił do sądu powszechnego z pozwem o odszkodowanie za tę nieruchomość (por. k-21-39 akt sądowych). Urząd W. pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. nr [...] poinformował skarżącego, w odpowiedzi na wniosek o ugodowe zakończenie postępowania w sprawie odszkodowania, że obecnie kwestię odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, reguluje art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wobec tego koniecznym będzie zbadanie w postępowaniu wyjaśniającym, czy omawiana część nieruchomości spełnia przesłanki z art. 215 ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. nr [...] organ wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru [...] o przesłanie informacji z rejestru gruntów dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) ozn. hip. jako KW [...] oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi (żądane dokumenty wpłynęły w dniu 10 stycznia 2012 r.). Pismem z dnia 2 listopada 2012 r. nr [...] organ wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o nadesłanie dokumentacji koniecznej do rozpoznania sprawy odszkodowania za część ww. nieruchomości, natomiast pismem z dnia 5 listopada 2012 r. nr [...] zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" o nadesłanie informacji, czy dla działek nr [...],[...],[...] wydane zostały decyzje lokalizacyjne, w celu ustalenia daty utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela (żądane dokumenty wpłynęły w dniu 20 grudnia 2012 r.). W dniu 5 listopada 2012 r. (pismo nr [...]) organ poinformował skarżącego, że obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2. Wskazał jednocześnie o podjętych czynnościach w sprawie, przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2013 r. A. S. wnioskiem z dnia 26 listopada 2012 r. wystąpił do organu o ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł za dz. nr [...] o pow. [...]m2, co do której decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydent W. odmówił mu przyznania prawa użytkowania wieczystego. Z kolei pismem z dnia 28 marca 2013 r. skarżący ponaglił organ do rozpoznania sprawy wszczętej jego wnioskiem o ustalenie w drodze ugody odszkodowania za działkę nr [...]. Kolejne pismo tej treści wystosowano do organu w dniu 4 lipca 2013 r., wskazując numer sprawy [...]. Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w sprawie [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości obejmującej dz. nr [...], [...] i [...]. Urząd W. pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] ponownie wystąpił do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o nadesłanie dokumentacji niezbędnej do zakończenia sprawy (żądane dokumenty wpłynęły w dniu 24 października 2013 r.). Pismem z tej samej daty (nr [...]) poinformował natomiast skarżącego, że ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentów, nie było możliwości rozpatrzenia sprawy odszkodowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przewidywany termin rozpoznania sprawy wyznaczono na dzień 31 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie za uzasadnione i zobowiązał organ do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia 26 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze z dnia 26 lutego 2014 r. skarżący wskazał, że sprawa nr [...] rozpoznawana jest od 1948 r., choć formalnie wniosek odszkodowawczy złożony został w dniu 26 listopada 2012 r. Skarżący podniósł, że w związku z uporczywym niezałatwianiem sprawy wniósł zażalenie na bezczynność, jednak organ nie dochował nawet terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] zwrócił wniosek skarżącego z dnia 17 grudnia 2010 r. dotyczący odszkodowania za dz. nr [...], natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] zwrócono wniosek z dnia 26 listopada 2012 r. dotyczący odszkodowania za dz. nr [...]. W tej sytuacji przed Prezydentem W. nie toczy się aktualnie żadne postępowanie administracyjne dotyczące odszkodowania za nieruchomości leżące przy dawnej ul. [...]. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga na bezczynność dotyczy postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jedynie za działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 146/14 powyższą skargę oddalił i wskazał, że skoro postępowanie z wniosku z dnia 17 grudnia 2010 r. dotyczącego działki nr [...] zostało skutecznie zakończone postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., to nie można mówić o bezczynności organu rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie. W sprawie nie wykazano przy tym, że skarga dotyczy będącego aktualnie w toku postępowania administracyjnego, ani poprzez podanie sygnatury prowadzonej przez organ sprawy, ani też przez złożenie odpisu pisma inicjującego nowe postępowanie odszkodowawcze co do działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 3196/14, na skutek skargi kasacyjnej A. S., uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do znajdujących się aktach dokumentów, w szczególności pisma z dnia 5 listopada 2012 r., odpowiedzi na pozew z dnia 20 grudnia 2012 r. oraz pisma z dnia 12 sierpnia 2013 r., w których Prezydent W. przyznaje, że w stosunku do działki [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji Sąd winien dokonać analizy ww. dokumentów, zwłaszcza, że Sąd Apelacyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o odszkodowanie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając zatem na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 3196/14 wskazać należy, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy aktualnie przez Prezydentem W. toczy się postępowanie administracyjne dotyczące przyznania odszkodowania za działkę nr [...], bowiem jedynie prowadzenie takiego postępowania uprawniało Sąd do uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 17 grudnia 2010 r. wystąpił o przyznanie odszkodowania za dz. nr [...]. Sprawie nadano numer [...]. Z uwagi na wskazanie w podstawie prawnej żądania przepisu art. 417 i następne Kodeksu cywilnego, organ postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. (znak [...]) zwrócił wniosek wnioskodawcy. W tej sytuacji, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 17 grudnia 2010 r. została już zakończona. Zwrot powyższego wniosku spowodował, że skarżący w dniu 29 sierpnia 2011 r. wystąpił do sądu powszechnego z pozwem o odszkodowanie za przedmiotową działkę. W odpowiedzi na pozew z dnia 20 grudnia 2012 r. (k-29 i następne akt sądowych) Prezydent W. wskazał, że "w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Urzędu Miasta W. toczy się postępowanie z wniosku A. S. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. zarejestrowane pod nr [...], co może stanowić przesłankę do zawieszenia niniejszego postępowania". W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w W. I Wydział Cywilny zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku A. S. o odszkodowanie za działkę nr [...]. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, informacja zawarta w odpowiedzi na pozew o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie odszkodowania, koresponduje z materiałem dowodowym nadesłanym przez organ przy odpowiedzi na skargę. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że pismem z dnia 14 marca 2011 r. (nr [...]), zatytułowanym "Wniosek o ugodowe zakończenie postępowania", skarżący wystąpił do Prezydenta W. z kolejnym wnioskiem o przyznanie na jego rzecz odszkodowania w kwocie [...] zł za działkę nr [...] o pow. [...] m2. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. nr [...], poinformował skarżącego, że obecne przepisy nie przewidują możliwości rozpatrzenia sprawy zgodnie z ww. wnioskiem, natomiast kwestię odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy reguluje teraz art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego koniecznym będzie zbadanie w postępowaniu wyjaśniającym, czy omawiana część nieruchomości spełnia przesłanki z art. 215 ust. 2 tej ustawy. Organ rozpoczął jednocześnie gromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym celu występował do szeregu instytucji, wskazując, że żądana dokumentacja jest niezbędna "w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (ob. ul. [...]) ozn. hip. jako [...]" (por. pismo z dnia 1 grudnia 2011 r. do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] o przesłanie informacji z rejestru gruntów dla nieruchomości oraz odbitki z mapy sytuacyjnej z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz granicami hipotecznymi; pisma z dnia 2 listopada 2012 r. i z dnia 12 sierpnia 2013 r. do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o nadesłanie fragmentu Ogólnego Planu Zabudowania W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. wraz z odpowiednim opisem przedmiotowego terenu i kopii materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 dotyczących tej nieruchomości; pismo z dnia 5 listopada 2012 r. do Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" o nadesłanie informacji, czy dla działek nr [...], [...], [...] wydane zostały decyzje lokalizacyjne, w celu ustalenia daty utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela). We wszystkich z ww. pism wskazywano przy tym jako nr sprawy [...]. Organ informował również skarżącego o toczącym się postępowaniu. W piśmie z dnia 5 listopada 2012 r. nr [...] wskazał bowiem, że obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2. Poinformował jednocześnie o podjętych czynnościach w sprawie, przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2013 r. W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że "przed Prezydentem W. nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące odszkodowania za nieruchomości leżące przy d. ul. [...]". Jak już bowiem wskazano powyżej, przeczy temu zarówno materiał dowodowy nadesłany przez organ, jak i oświadczenie organu przedstawione w odpowiedzi na pozew z dnia 20 grudnia 2012 r. Przechodząc do oceny, czy skarga A. S. na bezczynność organu jest zasadna, wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Prezydent W. od dnia 17 marca 2011 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek skarżącego z dnia 14 marca 2011 r. o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...], do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Organ nie zastosował się przy tym również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., bowiem przez okres 4 lat jedynie dwukrotnie informował skarżącego o podjętych czynnościach w sprawie, przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania (por. pisma z dnia 5 listopada 2012 r. nr [...] oraz z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...]). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent W., nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, a to ze względu na długość prowadzonego postępowania, brak realnych i skutecznych prób jego zakończenia oraz znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie początkowo organ gromadził materiał dowodowy mający na celu ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jak sam informował skarżącego i instytucje do których występował), jednak ostatnie pismo wzywające o dokumenty niezbędne do zakończenia postępowania wystosowano do Dyrektora Archiwum Państwowego W. w dniu 28 sierpnia 2013 r. (żądane dokumenty wpłynęły w dniu 24 października 2013 r.). Od tej daty nie podjęto już żadnej czynności w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], mimo że w dniu 14 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego ponaglał organ do wydania decyzji. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, wskazują w sposób jednoznaczny, że brak rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną było wynikiem niepodejmowania przez Prezydenta W. działań zmierzających do zakończenia postępowania w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych też względów Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.