IV SA/Wa 439/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej D. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. nr [...], którą to decyzją ww. organ powołując jako podstawę prawną art.138&2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej określany jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania D. O. (dalej także jako: "skarżąca" lub "strona") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 112.170,00 zł na rzecz D. O. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie J. obręb [...] S. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0872 ha przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] stanowiącej dojazd do węzła J. obwodnicy L. w ciągu dróg ekspresowych [...], [...] i [...] - odcinek od węzła J. do istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] klasy Z oraz o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości - orzekł o uchyleniu ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2012r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w gminie J., obręb [...], S. oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0872 ha, została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] stanowiącej dojazd do węzła J. obwodnicy L. w ciągu dróg ekspresowych [...], [...] i [...] - odcinek od węzła J. do istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] klasy Z. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], Wojewoda [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 112.170,00 zł na rzecz D. O. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] ww. nieruchomości oraz o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. O. podnosząc, że organ nieprawidłowo odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% jej wartości z tytułu jej wydania zgodnie z art.18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do powiększenia należnego stronie odszkodowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania orzekając ww. decyzją z dnia [...] września 2014r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości stanowiącej własność D. O., stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 czerwca 2013r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art.156 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art.154 ww. ustawy. Na podstawie art.156 ust.4 ww. ustawy operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu o którym mowa w ust.3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego który go sporządził. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 10 czerwca 2013r. w chwili wpływu odwołania, tj. w dniu 23 czerwca 2014r. utracił swoją aktualność. Wobec powyższego organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia jego analizy. Powyższe oznacza konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii aktualności przedmiotowego operatu bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą od D. O. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji, zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjnego postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony dotyczącego powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, organ podniósł, że ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% od łącznego spełnienia nast. przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 2) dokonania powyższych czynności nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawiadomień i decyzji określonych w art.18 ust. 1e ww. ustawy. Minister podniósł, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów (oświadczeń, protokołów) poświadczających wolę wydania działki nr [...] przez D. O. zgodnie z art.18 ust. 1e ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z odwołania strony wynika, że dotychczasowa właścicielka uznała za skuteczne wydanie nieruchomości na rzecz inwestora poprzez bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich. W związku z powyższym Minister zauważa, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania podwyższonego o kwotę równa 5% wartości nieruchomości możliwe jest wyłącznie w wyniku faktycznego wydania nieruchomości inwestorowi, bądź też w wyniku złożonego przed inwestorem oświadczenia o wydaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie natomiast bezspornym jest, że dotychczasowa właścicielka nie wydała przedmiotowej nieruchomości oraz nie przedstawiła inwestorowi w określonym ustawowo terminie oświadczenia o wydaniu nieruchomości. W ocenie Ministra wydanie nieruchomości należy traktować jako czynność faktyczną której potwierdzeniem może być protokół zdawczo-odbiorczy lub oświadczenie byłego właściciela o wydaniu nieruchomości. Należy zatem wywieść, że ciężar dowodu w tym zakresie obciąża byłego właściciela zaś nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez inwestora nie może być uznane za czynność polegającą na je wydaniu. W tych warunkach brak było przesłanek do uznania, że D. O. spełniła przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5% wartości wywłaszczonej nieruchomości. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem D. O. pismem z dnia 24 października 2014r. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art.156 par.1 pkt.2 kpa, tj. art.16 kpa przejawiające się w poddaniu przez organ odwoławczy kontroli całej decyzji I- instancyjnej i wydaniu rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Wojewody [...] w całości, tj. również w części w jakiej decyzja ta stała się ostateczna (wobec braku jej zaskarżenia przez stronę) - wykraczając tym samym poza wyznaczone prawem granice kompetencji organu odwoławczego oraz określony przez stronę skarżącą w odwołaniu zakres zaskarżenia. Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenia przepisów prawa mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art.138 par. 2 kpa polegające na nieprawidłowym oparciu rozstrzygnięcia na nieaktualnym brzmieniu ww. przepisu obowiązującym przed nowelizacją kpa wprowadzoną 3 grudnia 2010r., 2) art.18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przejawiające się w nieprawidłowym przyjęciu, że brak jest podstaw do powiększenia przyznanego skarżącej odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w sytuacji gdy w realiach sprawy doszło do niezwłocznego faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, co jest równoznaczne z jej niezwłocznym wydaniem przez skarżącą w rozumieniu ww. przepisu, 3) art.7 w zw. z art.107 par. 3 kpa polegające na nierozpatrzeniu i nieustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do podniesionych w odwołaniu zarzutów, 4) naruszeniu art.9 kpa polegające na niedochowaniu obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych sprawy mogących mieć wpływ na skorzystanie z uprawnień do powiększenia odszkodowania za nieruchomość 5) naruszenia przepisu art.77 par.1 kpa polegające na niedochowaniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przejawiającego się w niewyjaśnieniu kluczowych dla sprawy informacji pomimo złożonego w tym przedmiocie żądania, tj. kiedy i w jakich okolicznościach Województwo [...] objęło w posiadanie przedmiotową nieruchomość, a tym samym kiedy doszło do jej faktycznego wydania przez skarżącą, co skutkowało nieuprawnioną odmową powiększenia odszkodowania W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dn. [...] września 2014r. ewentualnie: 2) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jeżeli Sąd nie stwierdzi podstaw do stwierdzenia jej nieważności 3) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację i twierdzenia zawarte w części sentencyjnej skargi powołując się na zasadność wyrażonych poglądów wynikającą z orzecznictwa sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności bada czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. To oznacza, że może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania i nie może być prowadzone z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ II instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze (o ile odwołanie wniesiono w terminie i nie zawiera braków formalnych wymagających uzupełnienia), co więcej - ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego lecz jest związany zakresem zaskarżenia. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (co ma miejsce w niniejszej sprawie), to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli nie zaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym nie zaskarżoną częścią orzeczenia. W Kodeksie postępowania administracyjnego, co prawda, nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może wyłączać automatycznie takiej możliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części - w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Jak to już wyżej wskazano, organ II instancji nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady - także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części - mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego, jak to wyżej wskazano, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - to organ lI instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Trafnie zatem podniesiono w skardze, że Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył przepisy postępowania, w tym art. 6, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie zakresu odwołania i poddanie kontroli całej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy bez wniesionego w tej części odwołania. Oznacza to działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Podkreślić nadto należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji. W niniejszej sprawie I- instancyjna decyzja Wojewody [...] dnia [...] maja 2014r. zawiera 2 punkty, tj. 1/ ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej w wysokości 112.170,00 zł, 2/ odmowa powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca zaskarżyła jedynie pkt 2 decyzji orzekający o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Natomiast nie kwestionowała tych elementów decyzji, które zostały zawarte w pkt I decyzji. Ujawnienie opisanych wyżej wad decyzji, stanowiących przesłankę nieważności aktu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju powinien orzec zatem jedynie w tym zakresie, w jakim strona kwestionowała decyzję organu I instancji, a mianowicie co do pkt II. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji uzyskała bowiem przymiot ostateczności, co wyklucza możliwość jej weryfikacji w trybie odwoławczym, w tym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju powinien rozstrzygnąć, czy w sprawie pomimo braku formalnego oświadczenia dotychczasowej właścicielki zaistniały w sposób faktyczny przesłanki pozwalające przyjąć, że doszło do niezwłocznego wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.