I SA/Bk 522/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie przedłużenia M. Sp. z o.o. w K. zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach io niskich wygranych na terenie województwa p.. Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. Spółka wystąpiła o przedłużenie ww. zezwolenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. odmówił wnioskowanego przez stronę przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa p. Po rozpatrzeniu odwołania, organ ten – decyzją z dnia [...] października 2010 r. – utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. II SA/Bk 739/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności wskazane w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, a dotyczące cechy "techniczności" przepisów art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej: "u.g.h."). Rozpatrując ponownie sprawę, ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w B. umorzył postępowanie w przedmiocie przedłużenia Spółce ww. zezwolenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ ten utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W uzasadnieniu, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Bk 739/12, Dyrektor Izby Celnej przeprowadził obszerne rozważania na temat obowiązku notyfikacji wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE oraz charakteru przepisów u.g.h. mających zastosowanie w sprawie. Stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają charakteru norm technicznych w rozumieniu tej dyrektywy i nie podlegały notyfikacji. Niezależnie od tych rozważań, będących realizacją zaleceń Sądu we wskazanym wyżej wyroku WSA w Białymstoku, Dyrektor Izby Celnej zauważył, że zgodnie z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W tym zakresie organ wskazał, że sprawa dotyczy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w B. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zezwolenie wydane zostało na okres 6 lat. Zawierało zatem dodatkową klauzulę ograniczającą jego działanie przez wprowadzenie ograniczenia czasowego dla realizacji uprawnień z niego płynących. Termin ten w niniejszej sprawie ma charakter rozwiązujący, tzn. iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień wynikających z zawierającego go aktu. Upływ czasu, na który wydano decyzję oznacza więc, iż przestaje funkcjonować w obrocie prawnym. W związku z powyższym, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że aby doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie przedłużenia terminu ważności zezwolenia, zezwolenie to musi istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapada decyzja modyfikująca. W dacie rozstrzygnięcia przez organ I instancji, tj. w dniu [...] czerwca 2013 r. zezwolenie to już nie obowiązywało, jako że uprawnienia z niego wynikające Spółka mogła realizować do dnia [...] sierpnia 2010 r. W sytuacji zaś, gdy uprawnienia takie wygasły z tym dniem z mocy prawa, bezcelowym było merytoryczne orzekanie w przedmiocie ich zmiany. Po upływie 6 letniego okresu obowiązywania zezwolenia i braku pozytywnej decyzji organu, która przedłużałaby przedmiotowe zezwolenie, nastąpiło wygaśnięcie nabytego przez Spółkę uprawnienia, na skutek jego realizacji, a tym samym wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego to uprawnienie. Wystąpienie tej okoliczności, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, którą stosunek ten został ukształtowany. Wobec braku stosunku prawnego stanowiącego podstawę nabytego prawa, brak jest podstaw prawnych do dokonywania zmiany decyzji kształtującej ten stosunek. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Spółka wywiodła skargę do Sądu, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia w części dotyczącej uzasadnienia i wskazanie, że art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie mógł być stosowany i nie mógł on stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1) naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1 i 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 122, 124 o.p. w zw. z art. 8 w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa technicznych, w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039 z późn. zm.), poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, iż art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym i w konsekwencji jego zastosowanie, w sytuacji, gdy stanowi on nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie mógł być stosowany i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie; 2) z daleko posuniętej ostrożności procesowej – naruszenie art. 210 § 4 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1 i 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 122, 124 o.p. w zw. z art. 8 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, poprzez nieodniesienie się przez w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń oraz dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r. II SA/Bk 245/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 686/13. Postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r. I SA/Bk 90/15 Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że orzekając ponownie w tej sprawie organ miał obowiązek uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 5 marca 2013 r. II SA/Bk 739/12. Za podstawową kwestię podlegającą wyjaśnieniu Sąd uznał to, czy będące podstawą rozstrzygnięcia odmawiającego przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przepisy art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h., są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. Z zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wynika, że organ zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w ww. wyroku. Ocena, czy sporne przepisy u.g.h., stanowią przepis techniczny w rozumieniu przytoczonych uregulowań prawa europejskiego, wymaga odwołania się do wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych o sygn. C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W sentencji tego wyroku TSUE stwierdził, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". W uzasadnieniu TSUE wyjaśnia, że przedmiotem analizy było m.in. pytanie, którego treść odnosi się bezpośrednio do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Mianowicie, jedno z pytań prejudycjalnych brzmiało: "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?". Odnosząc się do powyższej problematyki i dokonując analizy przepisów przejściowych zawartych w u.g.h. TSUE stwierdza, w szczególności, że "przepisy krajowe będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym nie zawierają specyfikacji technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34" (pkt 30 uzasadnienia). Ponadto TSUE wyjaśnia (pkt 31-34 uzasadnienia), że "jak wynika z orzecznictwa Trybunału, przepisy krajowe należą do trzeciej kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, obejmującej między innymi zakaz użytkowania, jeżeli ich skutek wykracza w sposób oczywisty poza samo określenie dopuszczalnych przeznaczeń produktu i nie polega jedynie na ograniczeniu sposobu jego użytkowania. Ta kategoria przepisów technicznych dotyczy bowiem w szczególności przepisów krajowych, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. W tej kwestii należy zaś stwierdzić, że chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepis ten pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie u.g.h. Trzeba wobec tego stwierdzić, iż w tych okolicznościach przepisów przejściowych u.g.h. nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych". Kontynuując wywód TSUE stwierdza, że "przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. W tych okolicznościach zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów (zob. podobnie wyrok w sprawie Lindberg, pkt 78)" (pkt 36-37). Odnosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt badanej sprawy należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził jednoznacznie, że przepisy u.g.h., dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (a zwłaszcza przepis art. 138 ust. 1), nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, które wymagają uprzedniej notyfikacji. Teza ta została obszernie uzasadniona, a organ powoływał szereg okoliczności prawnych i faktycznych na jej poparcie. Oceny charakteru wymienionych przepisów krajowych organy dokonały zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Ocena ta stanowiła wyraz zastosowania się przez organy do oceny prawnej i wskazówek co dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym wyroku Sądu wydanym w tej sprawie. Jednakże ze względu na upływ terminu, na jaki Spółce zostało wydane zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, słusznie organ uznał, że sprawy nie należy badać pod względem merytorycznym. Zauważenia wymaga, że w dacie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji ([...] czerwca 2013 r.) zezwolenie udzielone Spółce [...] sierpnia 2004 r. wygasło. Zezwolenie to zawierało dodatkową klauzulę upływu sześcioletniego terminu na jaki zostało wydane. Upływ tego terminu powoduje zatem, że zezwolenie wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ono już sytuacji prawnej strony. Wygaśnięcie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z powodu upływu okresu, na jaki zostało udzielone powoduje, że sprawa dotycząca przedłużenia tego zezwolenia nie może być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ zasadnie zatem umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania podatkowego w formie decyzji jest innym sposobem zakończenia tego postępowania niż rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ podatkowy zobligowany jest do umorzenia postępowania przede wszystkim, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (art. 208 § 1 o.p.). Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy 2003, nr 6, s. 25). W rozpatrywanej sprawie taka bezprzedmiotowość postępowania zaistniała w toku prowadzonego postępowania i związana była z wygaśnięciem decyzji udzielającej Spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia przepisów wymienionych w skardze w pkt 1, upatrywany przez stronę w nieprawidłowym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, iż art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym. Przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, natomiast rozważania organu odnoszące się do charakteru tej regulacji wynikały z zaleceń Sądu zawartych w wyroku uchylającym pierwotne decyzje wydane w tej sprawie. Podobnie należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze w pkt 1 i powiązane z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 118, art. 144 u.g.h. oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji. Ze względu na bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną wygaśnięciem zezwolenia organ nie był władny prowadzić postępowania w kierunku rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).