I SAB/Wr 22/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Łoboda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wilczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. przy udziale sprawy ze skargi S. K. i M.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w P. w przedmiocie odwołań dotyczących wymiaru podatku od nieruchomości 2015 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy w P. był bezczynny i że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w części dotyczącej żądania zobowiązania organu do przekazania odwołań do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.; III. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy S. K. i M. K. (dalej: strona, skarżący) w dniu [...] lutego 2015 r. złożyli do Burmistrza Miasta i Gminy w P. odwołania skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]i nr [...]. Pismem z dnia [...]maja 2015 r. (data wpływu do Sądu [...] maja 2015 r.) skarżący wnieśli o wymierzenie organowi I instancji grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wskazując, że w dniu [...]maja 2015 r. doręczyli Burmistrzowi skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu, która nie została przekazana do Sądu. Jednocześnie załączyli kopię skargi na bezczynność organu I instancji. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przesłał Burmistrzowi Miasta i Gminy w P. wniosek o wymierzenie organowi grzywny wraz ze skargą na bezczynność tego organu celem nadania właściwego biegu. W dniu [...] czerwca 2015 r. została przesłana do tutejszego Sądu przez organ I instancji skarga skarżących na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w P. w przedmiocie przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wnieśli o zobowiązanie organu I instancji do przekazania odwołań od wydanych decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. celem wydania decyzji w II instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi. Podali, że w dniu [...] lutego 2015 r. złożyli osobiście w Urzędzie Miasta i Gminy w P. odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. wydanych z upoważnienia Burmistrza nr [...] i nr [...]. Od tego momentu nie otrzymali żadnej informacji odnośnie odwołania. W związku z tym w dniu [...]marca 2015 r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. kserokopie odwołania oraz [...] kwietnia 2015 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem strony Burmistrz Urzędu Miasta i Gminy w P. dotychczas nie podjął żadnych czynności, co oznacza, że od dnia złożenia ich odwołań do dziś nie zostały one rozpoznane przez organ odwoławczy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że pracownica przechodziła stany depresyjne i nie mogła skoncentrować się na pracy, wyjechała następnie do sanatorium i nie przekazała informacji o niezakończeniu sprawy dotyczącej odwołań. Na pracownika za nienależycie wykonywanie swoich obowiązków nałożono karę porządkową i upomnienie. Jednak odwołania te zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. w dniu [...] maja i [...] czerwca 2015 r. Ponadto Burmistrz wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że nie uchybił terminom przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 skarżący ponownie powołuje się na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga na bezczynność organu zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają postanowienia art 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w Ordynacji podatkowej lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 - dalej O.p.) Zgodnie z art. 227 § 1 O.p. organ podatkowy do którego wpłynęło odwołanie, przekazuje je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania odwołania, chyba, że w tym terminie wyda decyzję na podstawie art. 226. Przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 140 O.p. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania określonej czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00). W niniejszej sprawie organ, już po wniesieniu skargi na bezczynność dokonał czynności, przekazując w dniu [...] maja i [...] czerwca 2015 r. odwołania skarżących do organu odwoławczego – w tym zakresie więc, to znaczy w zakresie zobowiązania organu do przekazania odwołań do organu odwoławczego celem wydania decyzji, postępowanie uległo umorzeniu. Należało jednakże wziąć pod uwagę pełną treść art. 149 p.p.s.a. Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Celem tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa, co pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian ( tak NSA w postanowieniu z dnia 26.07.2012r., sygn. akt II OSK 1360/12 – cbois). Należy podnieść więc, że dokonanie czynności, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd - uwzględniając skargę - jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 .p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego (dalej kc) za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach p.p.s.a. oraz O.p. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 kc, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (zob orzecz. NSA cyt. wyżej). Przechodząc do niniejszego postępowania należało więc przyjąć, iż dokonanie czynności polegającej na przekazaniu organowi odwoławczemu odwołań przez organ I instancji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powodowało, stosownie do art. 149 § 1 .p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia co do działania organu, a także przepisy art. 129 i 227 § 1 O.p. określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym – należało stwierdzić, że organ pozostając w bezczynności przez okres blisko trzech miesięcy rażąco naruszył prawo. W tej konkretnej sprawie działanie organu po wpłynięciu odwołań skarżących polegało jedynie na sprawdzeniu czy w sprawie ma zastosowanie art. 226 O.p. Była to więc czynność nieskomplikowana, nie wymagająca dużego nakładu pracy, przeprowadzenia wielu czynności, itd. W tej sytuacji Sąd uznał, że opieszałość organu, upływ prawie trzech miesięcy od złożenia przez skarżących odwołań inicjującego postępowanie przed II instancją, w czasie których organ nie wykazał żadnej aktywności w celu załatwienia sprawy wskazuje, że nastąpiło kwalifikowane naruszenie prawa - o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Z kolei wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. tj. innego trybu niż jest przewidziany w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpozna na posiedzeniu niejawnym jako odrębną sprawę. Bowiem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn.. akt II FPS 1/08 wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest pismem wszczynającym postepowanie w rozumieniu art. 230 § 1 p.p.s.a. od którego pobiera się wpis sądowy. W pozostałym zakresie, to znaczy co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe wobec faktu przesłania przez organ do organu II instancji. (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).