III SA/Wa 3890/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, sędzia WSA Piotr Przybysz (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi T. w S. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz T. w S. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. T. Oddział Regionalny w S. (dalej jako "Skarżąca" lub "Strona") wniosło zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nr [...],[...] oraz [...] z dnia 19 listopada 2013 r., podnosząc, iż prowadzenie egzekucji na podstawie ww. tytułów wykonawczych było niedopuszczalne, ponieważ Skarżąca przed skierowaniem sprawy do egzekucji administracyjnej złożyła korekty deklaracji, z których wynikała inna kwota zobowiązania. W jej ocenie postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone. Postanowieniem w sprawie stanowiska wierzyciela z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Zarządu PFRON uznał zarzuty Strony za bezzasadne. W uzasadnieniu wskazał, iż Skarżąca złożyła w 2013 r. prawidłowo sporządzone deklaracje i właściwie wyliczyła w nich wysokość zobowiązania, jednak w związku z niewywiązaniem się z obowiązku dokonania wpłat, w dniu 4 września 2013 r. Prezes Zarządu PFRON wystawił stosowne upomnienia. Jednocześnie wskazano, iż ponowne złożenie deklaracji i informacji w formie papierowej za te same okresy sprawozdawcze przez Skarżącą odpowiednio w dniu 7 października i 27 listopada 2013 r. nie wywierało skutków prawnych ze względu na braki w nich zawarte. Skarżąca pismem z dnia 10 lutego 2014 r. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] stycznia 2014 r., podnosząc brak podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przywoływanych tytułów wykonawczych, w związku z faktem złożenia przez nią korekt deklaracji przed skierowaniem sprawy do egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że organ nie powołał się na żadną podstawę prawną do odrzucenia złożonych w dniu 7 października 2013 r. oraz 27 listopada 2013 r. korekt deklaracji oraz informacji. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uznał za bezzasadny zarzut co do braku możliwości prowadzenia przeciwko Stronie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] z dnia 19 listopada 2013 r. w związku z faktem złożenia przez nią korekt deklaracji przed skierowaniem sprawy do egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazał, iż deklaracje DEK-I-b za okresy sprawozdawcze od 12/2007 do 12/2009, od 01/2011 do 08/2011 oraz od 11/2011 do 12/2011, a także informacje INF-1 za okresy sprawozdawcze od 9 do 10/2011, oraz od 1 do 12/2012 zostały złożone przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (tj. w dniu 7 października 2013 r.), jednak obarczone były wadą uniemożliwiającą ich przyjęcie, w związku z czym zostały odrzucone. Wyjaśniono, iż ww. deklaracje i informacje zostały złożone jako dokumenty zwykłe, podczas gdy w ocenie organu, niedopuszczalne jest złożenie kolejnej zwykłej deklaracji i informacji za ten sam okres. Prezes Zarządu PFRON podniósł, iż pismem z dnia 18 listopada 2013 r. poinformował Stronę o odrzuceniu ww. deklaracji. Wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej") nakładają na pracodawców obowiązek składania dokumentów sprawozdawczych (deklaracji i informacji miesięcznych oraz rocznych) dotyczących wpłat obowiązkowych poprzez teletransmisję danych w formie dokumentu elektronicznego. Ponownie złożone w dniu 27 listopada 2013 r. deklaracje DEK-I-b za ww. okresy sprawozdawcze oraz informacje INF-1 (w formie elektronicznej) również zostały odrzucone, w związku z niezgodną ich podstawą prawną. W ocenie organu w przypadku Strony podstawą rozliczeń z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ówczesnym stanie prawnym był art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Skarżąca jako pracodawca powinna składać miesięczną deklarację DEK-I-0, a w przypadku osiągania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych informację miesięczną INF-1. Jednocześnie organ podkreślił, iż Skarżąca nie posiadała uprawnień do rozliczania z wpłat na PFRON w oparciu o art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji zawodowej, wobec czego nie mogła wliczać do stanu zatrudnienia niepełnosprawnych uczniów lub wychowanków. Organ zaznaczył, iż dopiero w dniu 24 marca 2014 r. Strona złożyła oświadczenie pod groźbą odpowiedzialności karnej, iż w okresie od 1/2007 do 12/2013 nie wykonywała innej działalności poza działalnością wymienioną w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji oraz nie zatrudniała pracowników w O. w S., w O. w S. ani innej placówce lub ośrodku poza placówkami opiekuńczo-wychowawczymi, resocjalizacyjnymi i przedszkolami (punktami przedszkolnymi). PFRON pismem z dnia 31 marca 2014 r. poinformował Stronę, że jako jednostka prowadząca wyłącznie placówki opiekuńczo-wychowawcze, punkty przedszkolne i przedszkola została zakwalifikowana jako podmiot rozliczający się na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Organ zauważył, w dniu 18 kwietnia 2014 r. Skarżąca ponownie złożyła korekty deklaracji DEK-I-B za okres 12/2007 - 11/2008 zmniejszające wysokość zobowiązań, w związku z czym wysokość zobowiązań za okres 12/2007 - 11/2008 po uwzględnieniu korekt z dnia 18 kwietnia 2014 r. uległa zmianie. W konsekwencji organ stwierdził, że w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego działał prawidłowo opierając swą wiedzę na złożonych przez podmiot deklaracjach. Końcowo stwierdził, iż korekty powyższych deklaracji zostały uwzględnione, jednak Strona nadal posiada zaległości wobec Funduszu za okres od 03/2008 do 11/2008 w łącznej wysokości kwoty należności głównej 15.690,77 zł. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 62 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej jako "O.p.") przez uznanie, iż nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania wobec PFRON za okres grudzień 2007 r. - listopad 2008 r. - art. 59 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej jako "u.p.e.a.") w związku z uznaniem, iż tytuły wykonawcze o numerach [...], zostały wystawione w prawidłowy sposób. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż zakwalifikowanie rozliczania jej działalności na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji było nieprawidłowe. Zdaniem Skarżącej składki na PFRON wpłacane przez za lata 2007 - 2012 powinny być naliczane na podstawie preferencyjnej 2% stawki, a nie generalnej zasady 6%. Skarżąca podniosła, iż złożyła korekty przedmiotowych deklaracji, aczkolwiek organ niniejszych korekt nie uznał. Jednocześnie dopiero postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Prezes Zarządu PFRON zaliczył pobraną w dniu 19 grudnia 2013 r. kwotę 6969,03 zł na poczet zaległości wynikających z przedmiotowego tytułu wykonawczego. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Prezes Zarządu PFRON uznał Stronę za jednostkę prowadzącą, od 2007, wyłącznie placówki opiekuńczo - wychowawcze, punkty przedszkolne i przedszkola, w związku z czym zakwalifikował ją jako podmiot rozliczający się z PFRON na podstawie art. 21 ust. 2b przytoczonej ustawy. Zmienił się wymiar składki, która winna być uiszczana na rzez PFRON, a wspomniane powyżej korekty deklaracji zostały przyjęte w systemie e-PFRON2. W związku z powyższym, prowadzone postępowanie egzekucyjne za lata 2007 i 2008 winno być umorzone na mocy art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jako zawierające błędnie wyliczoną należność. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w przypadku nieuznania bezprzedmiotowowści postępowania wniósł o oddalenie skargi w całości, jak również o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu umorzenie postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie stanowi podstawę do uznania postępowania sądowego w sprawie zarzutów za bezprzedmiotowe i powinno skutkować jego umorzeniem. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2015 r. Skarżąca przywołała treść wyroku wydanego w jej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2015 r. (sygn. akt I SA/Sz 386/15) wskazując, iż postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie winno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nie można zgodzić się z poglądem organu sformułowanym w odpowiedzi na skargę, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie stanowi podstawę do uznania postępowania sądowego w sprawie zarzutów za bezprzedmiotowe i powinno skutkować jego umorzeniem. Należy podkreślić, że jeżeli zobowiązany wniósł zarzuty w terminie, to organ egzekucyjny jest zobligowany do ich rozpatrzenia. Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Powyższe przepisy nie uzależniają zatem dopuszczalności zajmowania przez wierzyciela stanowiska w sprawie zarzutów oraz wydawania przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zarzutów od określonego stanu egzekucji administracyjnej, w związku z którą zostały wniesione zarzuty. Tak więc organ egzekucyjny pomimo zakończenia egzekucji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zarzutów, ponieważ rozstrzygnięcie to ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji, a tym samym dla ustalenia między innymi odpowiedzialności za koszty postępowania egzekucyjnego (art. 64c u.p.e.a.) oraz odpowiedzialności za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 168b u.p.e.a.). Z tych samych względów sąd administracyjny jest zobligowany do rozpatrzenia skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów – pomimo umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie określonym w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 17 § 1a u.p.e.a. i art. 34 § 2 u.p.e.a. O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a., czyli w przedmiocie stanowiska wierzyciela na zarzuty, wydane przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., co oznacza, że w odniesieniu do tych postanowień przysługuje zażalenie (a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), albowiem w art. 17 § 1a u.p.e.a. mowa jest wyraźnie o zażaleniu. Zażalenie to przysługuje jednak do tego samego organu, a nie do ministra. Z mocy art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. do zażaleń w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 138 § 1 k.pa. Oznacza to, że organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów wydaje postanowienie, w którym: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo 2) uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Prezes Zarządu PFRON działając jako organ odwoławczy i zajmując stanowisko wobec zarzutów wniesionych przez zobowiązanego nie wydał jednakże rozstrzygnięcia odnoszącego się do dalszego bytu prawnego zaskarżonego postanowienia. Oznacza to, że w obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów wniesionych przez zobowiązanego, jak również do obrotu prawnego weszło postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2014 r., także zawierające stanowisko wierzyciela wobec zarzutów wniesionych przez zobowiązanego. Należy zatem uznać, że postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa wadliwość zaskarżonego postanowienia uniemożliwia Sądowi ocenę jego merytorycznej prawidłowości, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi w tym zakresie. Na marginesie należy zauważyć, że w zarzutach wniesionych w rozpatrywanej sprawie nie wskazano podstawy zarzutu – przywołano w ogólny sposób art. 33 u.p.e.a. Stwierdzono, że zostały złożone korekty deklaracji, z których wynika inna kwota zobowiązania, wobec czego prowadzenie egzekucji w sprawie jest niedopuszczalne (karta 39 akt administracyjnych). Należy w tym miejscu zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wniesienia zarzutów niedopuszczalność egzekucji została wskazana w art. 33 pkt 6 u.p.e.a., zaś zarzut określenia w tytule wykonawczym niewłaściwej wysokości egzekwowanej należności ze względu na złożenie przez Skarżącą korekt deklaracji, z których wynika inna kwota zobowiązania, może być zakwalifikowany jako zarzut z art. 33 pkt 3 u.p.e.a. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. jest wiążące dla organu egzekucyjnego, natomiast nie jest wiążące w sprawie zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Organ nie wezwał skarżącej do wskazania podstawy zarzutów, jak również sam nie dokonał oceny tej kwestii. Powstała zatem wątpliwość co do zakresu związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zaskarżone postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz koszty postępowania sądowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a.