II SA/Gd 153/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 2 listopada 2005 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2005 r. nakazującą A. P. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,90 x 5,95 m + 1,00 m x 2,00 m + taras oraz rozbiórkę obiektu budowlanego - sanitariatu (w.c.) o wymiarach 0,80 m x 1,15 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina Miasta W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 1008/05, odrzucił zaś skargę A. P. na tę decyzję. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował, w dniu 13 grudnia 2005 r., do A. P. upomnienie do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 21 grudnia 2005 r. Ponieważ zobowiązany nadal nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 24 stycznia 2006 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który zobowiązany otrzymał w dniu 1 lutego 2006 r. Następnie, wobec dalszego niewykonania obowiązku, organ ten, działając na podstawie art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), postanowieniem z dnia 27 maja 2014 r., nałożył na A. P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w wysokości 10 000 zł i wyznaczył termin jej uiszczenia do dnia 31 lipca 2014 r. Organ wyjaśnił, że wysokość grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Na postanowienie to A. P. wniósł zażalenie, kwestionując nałożenie grzywny w najwyższej wysokości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r. uchylił postanowienie z dnia 27 maja 2014 r. w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i wyznaczył nowy termin do dnia 30 maja 2015 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest niezbędne do realizacji nakazanego obowiązku, biorąc pod uwagę fakt, że przez okres niemal 9 lat od utrzymania w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie rozpoczęto rozbiórki. Fakt ten pozwala na domniemanie, że jeżeli zobowiązany nie zostanie przymuszony grzywną do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, sam dobrowolnie go nie wykona. Ponieważ zaś w toku postępowania zażaleniowego upłynął wyznaczony przez organ I instancji termin do uiszczenia grzywny, należało wyznaczyć nowy termin. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucił, że postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem: - art. 15, art. 97 § 1 pkt 4, art. 136, art. 138 i art. 140 kpa – poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ II instancji oraz pominięcie zagadnienia prejudycjalnego jakim jest ostateczne rozstrzygnięcie wniosku zawieszenia postępowania egzekucyjnego; - art. 7 § 2 i art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez naruszenie zasad egzekucji administracyjnej tj. zasady racjonalnego działania czyli stosowania przez organ egzekucyjny środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasady niezbędność w związku z nałożeniem na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia; - art. 119 § 1 w zw. z art. 121 § 1 – 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez ustalenie przez organ administracyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia w sposób uznaniowy i całkowicie dowolny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dlatego też kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2015 r. jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2014 r. o nałożeniu na A. P. grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,90 x 5,95 m + 1,00 m x 2,00 m + taras oraz rozbiórkę obiektu budowlanego - sanitariatu (w.c.) o wymiarach 0,80 m x 1,15 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina Miasta. Sąd uznał, że zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miło oczywisty wpływ na wynik sprawy. Podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2002, nr 110, poz. 968 z późn. zm.), który, w dniu ich podejmowania, miał następującą treść: Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Uwadze orzekających w sprawie organów uszło jednakże, że treść powołanego przepisu została wprowadzona do porządku prawnego na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2007 r., nr 89, poz. 589), przy czym stosownie do treści art. 112 tej ustawy do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 94, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 116 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej powołana nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji weszła w życie z dniem 1 lipca 2007 r., a w kontrolowanej sprawie, jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, postępowanie egzekucyjne wszczęto wraz z doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 24 stycznia 2006 r. tj. w dniu 1 lutego 2006 r. z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika bowiem, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miał natomiast następującą treść: Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25 000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). I właśnie te przepisy miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Orzekające w sprawie organy nie mogły więc nałożyć na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, na A. P., grzywny w wysokości 10 000 zł. Maksymalna wysokość grzywny nie mogła bowiem przekraczać 5 000 zł. Niewątpliwie z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być jednak wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Od tej reguły mogą zatem zostać wprowadzone odstępstwa. Odstępstwo od zasady stosowania przepisów obowiązujących w chwili orzekania wynikać może przede wszystkim z regulacji zamieszczonej w przepisach przejściowych. Mogą one przykładowo ograniczyć moc przepisów prawa w czasie przez wyłączenie ich stosowania do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem ich w życie. I właśnie taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. To zaś uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. Podjęcie bowiem rozstrzygnięcia na podstawie niewłaściwych przepisów stanowi istotne naruszenie prawa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.