I OW 61/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy w sprawie rozpoznania odwołania. Wnioskiem z dnia 19 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie rozpatrzenia odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. od decyzji Starosty T. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Starosty T. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], ustalona została opłata za czynności geodezyjne i kartograficzne dla Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. Podstawę ustalenia opłaty stanowiły art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). W dniu 12 sierpnia 2014 r. Spółka złożyła wniosek o wznowienie - na podstawie art. 145a kpa - postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Postanowieniem Starosty T z dnia [...] września 2014 r. wznowiono postępowanie zgodnie z żądaniem Spółki. Następnie Starosta T. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wskazując, że wznowione postępowanie dotyczyło ustalenia należności budżetowych na podstawie przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, które to przepisy jednoznacznie określają samorządowe kolegia odwoławcze, jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania w sprawie tego rodzaju. Wnioskując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897), którą m.in. zmieniono zasady ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Nowelizacja przewiduje również, że w sprawach wszczętych i niezakończonych możliwe jest stosowanie zasad ustalania opłat wynikających z poprzedniego stanu prawnego (art. 12 ustawy). Sytuacja zatem, w której dochodzi do wznowienia postępowania nie jest objęta regulacją z art. 12 powołanej ustawy. Jest to już bowiem nowa sprawa, którą trzeba rozpoznawać na podstawie nowego stanu prawnego. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających kompetencje organów. Oznacza to, że odwołanie od decyzji Starosty T. w trybie art. 151 pkt 1 kpa w zmienionym stanie prawnym nie może być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Decyzja podjęta przez Starostę T. w ramach wznowienia postępowania jest bowiem odpowiednikiem decyzji podejmowanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.), co powoduje, że organem odwoławczym jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jako właściwego do rozpoznania sprawy z odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. W uzasadnieniu wskazano, że należy odróżnić pobieranie niepodatkowych należności budżetowych w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych od naliczenia opłaty, wysokość której organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny ustala na podstawie art. 40d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W pierwszym przypadku, zgodnie z art. 61 ustawy o finansach publicznych, starosta jako organ administracji samorządowej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej, od której odwołanie wnosi się do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy). Decyzja ta nakłada obowiązek uiszczenia opłaty za wykonane czynności geodezyjne, a niezrealizowanie jej postanowień stanowi podstawę skutecznej egzekucji należności. Z kolei decyzja wydana przez organ administracji geodezyjnej, na podstawie art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku uiszczenia opłaty i nie podlega egzekucji, bowiem decyzją tą organ jedynie określa jakie koszty należałoby ponieść aby skutecznie żądać od organu dokonania czynności geodezyjnych wskazanych we wniosku. Warunkiem sine qua non wydania tej decyzji przez organ administracji geodezyjnej jest zaistnienie sporu pomiędzy wnioskodawcą a organem, dotyczącego ustalanej opłaty. Właściwym do rozpoznania odwołania od ww. decyzji jest - zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W wypadku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną żądane czynności geodezyjne zostały już wykonane, a należność za ich wykonanie jest egzekwowalna. W takim stanie rzeczy organ nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dodatkowo nie znajduje wówczas zastosowania art. 12 powołanej ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż w sytuacji wznowienia postępowania nie mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. W konkluzji podkreślono, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – jako stanowiące podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne – mają zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy wniosek, z realizacją którego związane jest naliczenie opłaty, został złożony po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy. Oznacza to, że w sprawie, której dotyczy spór kompetencyjny, organ administracji geodezyjnej nie ma kompetencji do rozpoznania odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, wynika m.in., że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], dlatego właściwym do jego rozstrzygnięcia jest Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja Starosty T. z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przedmiotem decyzji Starosty T. z dnia [...] lutego 2014 r. było ustalenie wysokości należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – o której to opłacie stanowił art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opłata ta została jednak ustalona w procedurze ustawy o finansach publicznych, w której Starosta T. orzekał, jako organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, od której odwołanie przysługiwało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Obecnie, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., nie znajduje zastosowania do spraw rozstrzygniętych uprzednio decyzją ostateczną wydaną na podstawie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalenia opłaty określonej w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. wskazano bowiem, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Cytowany przepis dotyczy więc jedynie spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. Jeżeli więc decyzja Starosty T. z dnia [...] lutego 2014 r. stała się ostateczna przed dniem 12 lipca 2014 r., to przedmiot tej decyzji pozostaje w sferze normatywnej określonej przepisami ustawy o finansach publicznych. Z tego względu, wydana obecnie przez Starostę T. decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2014 r., jest nadal aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie sprawy należącej do sfery normatywnej ustawy o finansach publicznych. W związku z tym, organem odwoławczym od decyzji Starosty T. z dnia [...] listopada 2014 r. wydanej w sprawie objętej sferą normatywną ustawy o finansach publicznych, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. O ile bowiem obecnie wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41b ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), o tyle ograniczony zakres normatywny powołanego wyżej art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie obejmuje spraw naliczenia opłaty zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tego przepisu. W związku z powyższym, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.