IV SA/Wa 1949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów oddala skargę i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: też organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], wydanym na podstawie art. 74 i art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.- dalej k.p.a.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182 poz. 1228 - dalej: ustawą o ochronie), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej też organ I instancji) z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] ([...]) odmawiające Panu L. S., obywatelowi [...], przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzulą: "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2008r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] udzielił Panu L. S., na jego wniosek zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu [...] października 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o okoliczności z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t Dz. U. poz.1650 oraz z 2014 r.; poz. 463 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] października 2014 r.nr [...] Wojewoda [...] poinformował Pana L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W trakcie prowadzonego przez organ postępowania w oparciu o przepis art. 74 k.p.a. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. odmówił Panu L. S. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...]. Następnie w wyniku złożenia przez Pana L. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. IV SA/Wa 655/14 oddalił skargę na w/w postanowienie z dnia 2 grudnia 2014r. W toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego, do organu tego wpłynęły dodatkowe dokumenty objęte klauzulą "tajne". Uwzględniając powyższe organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] ([...]) odmówił Panu L. S. przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zawierających informację niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Pan L. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wskazując, iż jest ono bezpodstawne oraz że pozbawia go prawa do skutecznej obrony. Szef Urzędu rozpatrując zażalenie przywołał obowiązujące w tym zakresie przepisy, w tym w szczególności brzmienie przepisu art. 74 k.p.a. oraz wskazał, że część materiału dowodowego w sprawie cofnięcia L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowią dokumenty opatrzone klauzulą "tajne", których dotyczy zaskarżone postanowienie. Z uwagi zatem na fakt, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, organ rozpatrujący sprawę był zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą: "tajne". Organ stwierdził również, że mając na względzie obowiązujące przepisy, wydanie zaskarżonego postanowienia było nie tylko zasadne, ale i konieczne. Odnosząc się do treści zażalenia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyjaśnił, że ogólna zasada nakazująca umożliwienie stronie wgląd w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów, wyrażona w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. jest ograniczona art 74 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie art. 73 k.p.a. m.in. do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Organ; wskazał również, że dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana wskazana klauzula stanowią część akt sprawy o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z pozostałą częścią akt strona miała możliwość zapoznania się. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał także, że ograniczenie dostępu strony do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej aczkolwiek stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu i potencjalne zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury, to jednak znajduje podstawę prawną w ustawie - art. 74 § 1 k.p.a. i ma charakter wyjątkowy, bowiem związane jest z ochroną wartości nadrzędnej, tj. interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2015r. wniósł Pan L. S. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości udowodnienia przez skarżącego swoich twierdzeń i możliwości złożenia wyjaśnień przez, co mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd skarżonego postanowienia w całości oraz wystąpienie do przełożonego osób, które nadały wszystkim dokumentom klauzulę tajności w trybie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r o ochronie informacji niejawnych, o zniesienie klauzuli tajności. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż jest obywatelem [...], który od 2003r. przebywa, mieszka i pracuje legalnie na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Wykonuje zawód zaufania publicznego - jest bowiem [...]. Wskazał, że nie wiadomo jakie materiały dowodowe zostały zebrane, ponieważ wszystkie dokumenty zostały wyłączone ze względu na nadanie klauzuli "tajne", dodatkowo skarżący nie ma wiedzy czy materiały zgromadzone przeciwko niemu przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: ABW) zostały zebrane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto skarżący wskazał, że twierdzenie, iż zapoznał się z częścią jawną akt sprawy jest próbą stworzenia pozoru, że zostały mu udostępnione jakiekolwiek materiały zawierające rzeczywiste informacje w jego sprawie, tymczasem wszystkie dostępne materiały postępowania to formalna korespondencją między urzędami, nie zawierająca informacji o jakichkolwiek faktach będących podstawą twierdzeń ABW, że stanowi zagrożenie dla państwa. Podniósł również, że niezrozumiały jest dla niego fakt nieskorzystania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z możliwości wystąpienia do osoby, która nadała klauzule "tajne" o dokonanie weryfikacji tej klauzuli, szczególnie że według wiedzy, którą posiada nie postawiono mu żadnych zarzutów karnych, które mogłyby uzasadniać uznanie zachowania skarżącego przez Szefa ABW za rzeczywiste i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa a co za tym idzie uzasadniać nadanie dokumentom klauzuli "tajne". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia. Dodatkowo w odpowiedzi organ podkreślił, iż skarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2015r. dotyczyło dokumentów, które do Wojewody [...] wpłynęły po wydaniu postanowienia przez organ II instancji w dniu [...] grudnia 2014r., którym utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach dalej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że jest ona niezaradna. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność skarżonego postanowienia o odmowie przeglądania części akt administracyjnych (dokumentów) objętych ochroną tajemnicy państwowej. (Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, rozstrzygającym jedynie incydentalną kwestię dotyczącą możliwości dostępu strony do dokumentów, które wpłynęły już po wydaniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowienia z dnia z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014r. Wojewody [...], w toczącej się sprawie dot. cofnięcia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Ocena zgodności z prawem tego aktu sprowadzać się musi zatem do badania poprawności stosowania przez organ przepisu art. 74 k.p.a. a więc zbadania czy w dacie wydania postanowienia w aktach administracyjnych znajdowały się objęte ochroną informacje niejawne opatrzone przez wytwórcę tych dokumentów np. klauzulą "tajne", których jawność z tego względu została wyłączona. W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, prawidłowości zastosowania przepisu art. 74 k.p.a. nie sposób zakwestionować. Sąd wskazuje przy tym, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznymi państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Natomiast zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Podkreślić przy tym należy, że zasady ochrony informacji niejawnych, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. A zatem ograniczenia uprawnień strony postępowania administracyjnego do dostępu do akt tego postępowania, ustanowione w art. 74 k.p.a. oraz wynikające z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych nie mogą budzić zastrzeżeń w świetle regulacji wynikających z Konstytucji RP, które upoważniają ustawodawcę do wprowadzenia w drodze ustawowej ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia skarżącemu części materiałów, wskazał że informacje te są kwalifikowane jako informacje objęte klauzulą "tajne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust.2 wskazanej wyżej ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na ważny interes państwowy. W myśl wskazanego wyżej przepisu, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajnej jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to że: 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi; 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione; 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości; 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika zatem, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważna szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wskazanym w ust. 2 . Ustawodawca kategoryzując zatem rodzaje informacji niejawnych, czyni to przy uwzględnieniu j dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających; na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadkach nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma służyć przede wszystkim właściwej ochronie w/w fundamentalnych wartości, które -postrzegane jako dobrostan Państwa - mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli. Wojewoda [...] - w toku postępowania wszczętego na wniosek Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w trybie art. 218 ust. 2 w zw. z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (j.t. Dz.U. poz. 1650 z późn. zm.), w sprawie cofnięcia udzielonego skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - wyłączył z akt sprawy dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", w związku z faktem, że ich nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej i działając na podstawie art. 74 k.p.a. odmówił skarżącemu przeglądania tych dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że badaniu Sądu podlega kwestia czy dokumenty lub tak jak w niniejszej sprawie dokument, których przeglądania odmówiono skarżącemu stanowią informacje niejawną, czego zewnętrznym wyrazem jest opatrzenia ich/go przez osobę uprawnioną i zarazem zobowiązaną klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne". Przy czym zauważyć w tym miejscu wypada, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania w tym postępowaniu czy klauzula ta została nadana słusznie. Dla prawidłowości badanego postanowienia istotne jest tylko czy w chwili wydawania postanowienia o odmowie stanowiły one informacje niejawną. A w niniejszej sprawie dokument objęty informacją niejawną miał nadaną klauzulę "tajne", co wskazuje, !że obejmuje on informacje niejawne. Powyższe zatem w świetle brzmienia art. 74 §1 k.p.a. stanowi bezwzględną przesłankę wydania postanowienia o odmowie przeglądania akt administracyjnych i sporządzania z nich odpisów, w części dokumentów stanowiących informację niejawną objętych klauzulą "tajne". Dlatego też słusznie organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie było nie tylko zasadne, ale i konieczne. Tym samym w ocenie Sądu zajęte stanowisko przez organ I instancji i organ zażaleniowy jest zgodne z prawem. Oznacza to, że nie można skutecznie pod adresem organu postawić wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania,. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko taki stopień naruszenia mógłby bowiem doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Odpierając, zarzuty skargi należy zauważyć, że dokonanie oceny, czy organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia, będzie możliwe w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Ponadto, skoro zaskarżone postanowienie oparte jest na art. 74 § 1 k.p.a., jako instytucji wyjątkowej, ale mającej swoje umocowanie ustawowe, to uzasadnione było w sprawie ograniczenie uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. i ograniczenie to mieści się w zakresie dopuszczalnych na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych. Reasumując należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja "tajna", zostało skontrolowane w postępowaniu sądowo administracyjnym. Sąd badając te materiały stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia j należy uznać za legalne, tym samym zarzuty skargi są nieuzasadnione co obligowało Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi. Jednocześnie Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.