II SA/Sz 586/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.R., działając przez pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], stwierdzające, na podstawie art. 134 K.p.a., że jej odwołanie od wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa Z. przez Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej decyzji z dnia [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych na dzieci w łącznej kwocie [...] zł za świadczenia nienależnie pobrane, wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia - zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, iż w myśl art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, które nastąpiło w dniu 1 grudnia 2014 r. - w rozumieniu art. 44 K.p.a. Doręczona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II Instancji wyjaśnił, iż strona już pismem z dnia 18 października 2013 r. (k-163 akt) upoważniła swoją córkę, A.R., do odbioru korespondencji w związku ze swoim wyjazdem za granicę, wskazując równocześnie adres córki zamieszkującej wówczas w S. na stancji, a zatem ustanowiła w kraju pełnomocnika do doręczeń w osobie córki. W piśmie tym, nazwanym przez siebie "upoważnieniem", M.R. podała adres córki, oraz swój adres zameldowania, nie wskazując w ogóle adresu w D. Oświadczeniem z dnia 27 czerwca 2014 r. A.R., jako pełnomocnik do doręczeń korespondencji swojej matki, wskazała aktualny swój adres pisząc: "wszelką korespondencję kierowaną do mamy, M.R., proszę o wysyłanie na adres zameldowania [...]". Na ten adres oraz nazwisko córki strony wysłane zostały decyzje, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a zatem decyzje wysłane zostały zgodnie z art. 44 § 4 i 5 K.p.a. Akta sprawy wskazują, że strona niewątpliwie uzyskała wiedzę o konieczności ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju i takiego pełnomocnika ustanowiła osobiście w Ośrodku Pomocy Społecznej w B. w dniu 27 czerwca 2014 r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznając, iż strona została prawidłowo pouczona w decyzji o przysługujących środkach odwoławczych, w tym również o terminie wniesienia odwołania, jak również nie wniosła prośby o przywrócenie terminu z jednoczesnym uprawdopodobnieniem, iż uchybienie to nastąpiło bez jej winy (art. 58 K.p.a.), pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego z dnia 18 marca 2015 r., M.R. zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 44 § 4 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż doręczenie przesyłki zawierającej decyzję z dnia 12 listopada 2014 r. na adres wskazany w oświadczeniu A.R. z dnia 27 czerwca 2014 r., było skuteczne w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził uprzednio procedury przewidzianej w art. 40 § 5 K.p.a., tj. nie doręczył skarżącej, mającej miejsce zamieszkania poza granicami kraju, pisma w sprawie zawierającego odpowiednie pouczenie oraz wyznaczenie terminu do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że organ administracji nie mógł potraktować jej pisma z dnia 18 października 2013 r. jako ustanowienia ogólnego pełnomocnika do doręczeń we wszystkich sprawach. Możliwość powołania się przez organ na ustanowienie pełnomocnika do doręczeń wymagała bowiem uprzedniego przeprowadzenia, na gruncie każdego ze wszczynanych postępowań, procedury przewidzianej w art. 40 § 5 K.p.a., tj. dokonania pierwszego doręczenia na faktyczny adres strony z jednoczesnym pouczeniem o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń oraz wyznaczeniem terminu do dokonania tej czynności. Brak wymienionych działań ze strony organu administracji pozwala przyjąć, iż organ nie może powoływać się na rzekome ustanowienie pełnomocnika do doręczeń dokonane pismem z dnia 18 października 2013 r., jak również na skuteczność doręczenia zrealizowanego na adres wskazany rzekomego pełnomocnika. Co nie mniej istotne organ II instancji nie poświęcił należytej uwagi zbadaniu zakresu oświadczenia A.R. z dnia 27 czerwca 2014 r. Z treści tego oświadczenia nie sposób natomiast wnioskować na gruncie jakiego postępowania wymieniona wnosi o doręczenie korespondencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Pismem z dnia 14 października 2015 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S. B.R., na podstawie art. 8 § 1 oraz art. 92 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgłosiła swój udział w sprawie i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Prokurator wskazała, że z uwagi na fakt, iż skarżąca od sierpnia 2013 r. zamieszkuje w D. doręczenia jej pism winny być dokonywane z uwzględnieniem treści art. 40 § 4 i § 5 K.p.a. Pismo organu I instancji z dnia 30 września 2014 r. informujące o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia, czy świadczenia rodzinne pobrane przez M.R. w okresach zasiłkowych 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010 są świadczeniami nienależnie pobranymi, mimo wiedzy organu o miejscu zamieszkania strony w D., nie zostało jej doręczone w D. Przy pierwszym doręczeniu za granicą w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do którego mimo prawnego obowiązku nie doszło, strona nie została pouczona o treści art. 40 § 4 i § 5 K.p.a. Zatem M.R., jako niepowiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Z. i nie będąc pouczona o treści art. 40 § 4 i § 5 K.p.a. - nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń kraju. Zdaniem Prokuratora, bezpodstawne było założenie organu, iż w tym postępowaniu administracyjnym skuteczne jest upoważnienie z dnia 18 października 2013 r., w którym M.R. poinformowała Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. o ustanowieniu swojej córki A.R. zam. w B. do odbioru jej korespondencji urzędowej, pod adresem: [...]. To M.R. decydowała o zakresie umocowania i przed jakim organem ono będzie wywoływało skutki prawne. Oświadczenie zostało złożone na potrzeby czynności MGOPS w B. w związku z wymianą korespondencji pomiędzy M.R., a tym organem. Nie dotyczyło ono odrębnego postępowania - związanego z nienależnymi świadczeniami, przed innym organem - Marszałkiem Województwa Z. Decyzja organu I instancji została przesłana na adres A.R. nie będącej stroną postępowania, nie będącej pełnomocnikiem strony, nie będącej pełnomocnikiem do doręczeń w kraju. Podjęcie przez organ takiej "próby doręczenia" M.R. decyzji z dnia 12 listopada 2014 r. nastąpiło w sposób sprzeczny z powołanymi wyżej przepisami. Reasumując Prokurator stwierdził, że decyzja organu I instancji w sprawie dot. ustalenia, że świadczenia rodzinne wypłacone M.R. są świadczeniami nienależnie pobranymi, w której wymieniona była jedyną stroną, wobec jej nie doręczenia stronie, nie weszła do obrotu prawnego, termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, zatem złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to zarówno przepisami prawa procesowego, jaki przepisami prawa materialnego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa (w oparciu o przedstawione wyżej kryterium), wynikającego z zaskarżonej decyzji/postanowienia, sąd stosuje środki prawne przewidziane w art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", mające na celu eliminację zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest jego uchylenie. Podstawę rozstrzygnięcia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.) – dalej "K.p.a.", który zastosowanie znajduje, gdy organ ustali niedopuszczalność odwołania (z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych). Zastosowanie wskazanego przepisu następuje również w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jeżeli organ stwierdzi jednocześnie brak wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to winien w formie postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W zdaniu drugim powołanego art. 134 K.p.a. wskazano, że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zastosowaniem art. 134 K.p.a., w sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i dlatego dalsze wywody uzasadnienia będą dotyczyły oceny zastosowania przez organ powołanego przepisu tylko w tej mierze. Z przepisu art. 129 § 2 K.p.a. wynika, że środek zaskarżenia w postaci odwołania należy wnieść w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od daty jej ogłoszenia. W tym miejscu należy podnieść, że prawidłowość stwierdzenia uchybienia terminu wniesionego środka odwoławczego uzależniona będzie od uprzedniego ustalenia skutecznego doręczenia stronie decyzji, będącej przedmiotem odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło uchybienie terminu przez M.R. do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Z. z dnia 12 listopada 2014 r. w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, przyjmując za prawidłowy sposób doręczenia tego rozstrzygnięcia na adres pełnomocnika do doręczeń. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, gdyż tryb doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy stosowane są przez organy administracji publicznej m.in. w przypadku doręczenia pism osobom fizycznym. Doręczenie przesyłki w postępowaniu administracyjnym, jak stanowi art. 39 K.p.a. następuje za pośrednictwem poczty, pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub i organy. Zgodnie natomiast z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W treści art. 40 K.p.a. zawarto również przepisy § 4 i § 5, zgodnie z którymi strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń. W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. W kontrolowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, choć organ I instancji posiadał aktualny adres skarżącej w D., to nie doręczył jej na ten adres zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w tym pouczenia o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju (art. 40 § 4 K.p.a., 41 § 1 K.p.a.) oraz o skutkach zaniedbania zawartych we wskazanych artykułach obowiązków (art. 41 § 2 i art. 40 § 5 K.p.a.). Przesyłka zawierająca decyzje organu I instancji z dnia 12 listopada 2014 r. kierowana była na adres w Polsce ([...]) i jako taka wróciła do nadawcy z adnotacją poczty "adresat nie obecny". Zdaniem Sądu żaden z organów nie może skutecznie powoływać się na upoważnienie z dnia 18 października 2013 r., w którym M.R. poinformowała Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. o ustanowieniu swojej córki A.R. zam. w B. do odbioru jej korespondencji urzędowej. Za niedopuszczalne bowiem uznać należy rozciąganie skutków ustanowienia pełnomocnika do doręczeń przed określonym organem administracji publicznej na potrzeby prowadzonego przez ten organ postępowania na postępowania prowadzone przez inne organy i to w sprawach o odmiennym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, iż wadliwy okazał się sposób doręczenia przesyłki, uznać należy, że nie doszło do skutecznego doręczenia M.R. decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienia skutkują także uznaniem, że przedwczesne okazało się stwierdzenie przez Kolegium uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Brak właściwych ustaleń faktycznych stanowi przejaw naruszenia przez organ odwoławczy, reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego, służącego wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto jak to już zostało wyżej wyeksponowane, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 40 § 4 K.p.a., poprzez niezachowanie wymogów w tych przepisach wskazanych, co nie zagwarantowało ochrony interesów skarżącej. W konsekwencji naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego, których waga naruszeń ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, rzutowały także na nieprawidłowe zastosowanie przez Kolegium art. 134 oraz art. 129 § 2 K.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Odnosząc się do stanowiska Prokuratora zawartego w piśmie z dnia 14 października 2015 r., że decyzja organu I instancji, wobec jej nie doręczenia stronie, nie weszła do obrotu prawnego, Sąd wyjaśnia, iż w chwili obecnej brak jest podstawy do takiego twierdzenia. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Z. z dnia 12 listopada 2014 r., co oznacza, iż dowiedziała się o decyzji i zapoznała się z jej treścią. Decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią.