I OSK 869/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 379/14 w sprawie ze skargi W.Ż. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 379/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.Ż. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2012 r. Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 624/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.Ż., uchylił decyzję organu II instancji, wskazując że nie odniósł się on do faktu sprawowania przez skarżącego mandatu posła na Sejm RP i przywołanej przez niego działalności poselskiej. Podkreślił, że organ powinien się odnieść także do działalności związkowej, na którą powołał się wnioskodawca i pełnionych przez niego funkcji. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2009 r., Nr 153 poz. 1227 ze zm., u.e.r.FUS) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku W.Ż. z dnia 9 grudnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Organ wskazał, że art. 82 ust. 1 u.e.r.FUS umożliwia przyznanie świadczenia dodatkowego w szczególnych przypadkach. Ponieważ przepis ten nie precyzuje warunków, które muszą zostać spełnione, aby świadczenie mogło zostać przyznane, to decyzje wydane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Podkreślił, że świadczenie to może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, potwierdzające jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, jak również mogą to być szczególne zdarzenia losowe. Organ szczegółowo zanalizował kolejne miejsca pracy oraz działalność wnioskodawcy, a także jego aktualną sytuację materialną i uznał, że w niniejszej sprawie wymienione wyżej okoliczności nie występują. Zdaniem organu, udokumentowane w sprawie okoliczności nie wskazują, że skarżący posiada wybitne zasługi związane z prowadzoną przez niego działalnością polityczną, sportową, naukową, społeczną czy gospodarczą, ani że jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Organ podkreślił, że skarżący był posłem mało aktywnym i nie wyróżniał się żadnymi osiągnięciami czy działaniami mającymi charakter wybitny, wyróżniającymi go z grona posłów. Zaznaczył także, że samo powoływanie się na działalność związkową i pełnienie różnych funkcji związkowych bez przedstawienia dokumentów potwierdzających tę działalność, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego. Zaznaczył, że wnioskodawca nie jest jedyną osobą w państwie, która prowadziła działalność związkową o charakterze ogólnokrajowym i w żaden sposób nie wyróżnia się on z dużego grona osób występujących w obronie praw pracowniczych. Organ podkreślił także, że otrzymanie przez wnioskodawcę odznaczenia Srebrnego Krzyża Zasługi oraz innych odznak za osiągnięcia zawodowe nie stanowi przesłanki warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ponadto zaznaczył, że wnioskodawca ma zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe, pozostaje w wieku aktywności zawodowej i nie posiada orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Sam fakt bezrobocia oraz zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku nie jest okolicznością szczególną uzasadniającą przyznanie świadczenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł W.Ż. zarzucając organowi brak podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.; wydanie zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów, wyłączonego z mocy ustawy od orzekania w sprawie wniosku skarżącego z powodu wcześniejszego brania udziału w orzekaniu w postępowaniu odwoławczym; brak spójności i logiki w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji; manipulowanie dowodami i stanem faktycznym, graniczącym z podejrzeniem poświadczenia nieprawdy oraz nieodniesienie się do faktów przemawiających na korzyść wnioskodawcy; naruszenie powszechnie obowiązującego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, podkreślającego obowiązywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt U 7/87; uchylanie się przez organ od naprawienia szkody pozbawienia środków do życia wyrządzonej skarżącemu za jego działalność społeczną i polityczną, poprzez niezagwarantowanie egzekucji prawa miejscowego wyrażonego w uchwale nr XXXI/434/2001 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 lutego 2001 r. w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W.Ż.; uchylanie się przez organ od naprawienia szkody wyrządzonej skarżącemu z powodu sprzecznego z prawem rozwiązania umowy o pracę za działalność społeczno-polityczną. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w wytycznych zawartych w wyroku wydanym wcześniej w sprawie Sąd nakazał organowi przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustosunkowanie się do całości zebranego materiału dowodowego, co do istotnych jego aspektów. Zdaniem Sądu lakoniczne i niepogłębione stwierdzenia organu nie spełniały kryterium uzasadnienia decyzji uznaniowej. W uchylonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do faktu sprawowania przez skarżącego mandatu posła na Sejm RP i działalności związkowej. W niniejszej sprawie Sąd zaznaczył, że badał przede wszystkim czy zostały wykonane przez organ wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 624/12. Sąd uznał, że rozpatrując ponownie sprawę organ odniósł się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz uznał że w sprawie brak jest przesłanek do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego, o którym mowa w art. 82 ust. 1 u.e.r.FUS. Organ prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazał zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Zaś z przekazanych przez niego dokumentów, nie wynika aby przejawiał on wybitną aktywność jako poseł i że posiadał wybitne zasługi na tym polu. W odniesieniu do sprawowania funkcji związkowych o charakterze ogólnokrajowym, organ nie kwestionował prowadzonej przez skarżącego działalności związkowej, jednak nie znalazł dowodów czy dokumentów, wskazujących, że działalność ta mogła stanowić podstawę dla przyznania świadczenia specjalnego. Analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy doprowadziła ten Sąd do wniosku, że ocena okoliczności faktycznych sprawy została dokonana przez organ prawidłowo, przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych na wstępie okoliczności i kryteriów. Sąd zaznaczył, że nie budzi zdziwienia, iż w ocenie skarżącego jego dokonania są szczególne i wybitne, a krzywdy z nimi związane szczególnie dotkliwe, to jednak jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Zaś ocena w tym zakresie nie może być jednak prowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.Ż., zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. art. 1 § 2, art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegającym na oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym oraz braku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całości materiału dowodowego; naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 9 art. 11 i 107 § 1 i 3 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez brak uzasadnienia dlaczego wskazane przez skarżącego okoliczności w postaci uzyskania przez skarżącego odznaczeń i oznak oraz prowadzenia działalności społecznej, nie uzasadniają przyznania mu świadczenia; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom przepisów prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze; naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo wadliwego zastosowania przez organ administracji art. 82 ust. 1 u.e.r.FUS polegającego na uznaniu, iż w sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącemu renty specjalnej w drodze wyjątku. W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie, w zaskarżonym wyroku, prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 u.e.r.FUS, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że brak jest przesłanek do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta przede wszystkim na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazuje na naruszenia przepisów postępowania polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy i niezbadanie na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a wszystkich zarzutów skargi. Ponadto skarga kasacyjna zarzuca naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a także naruszenie art. 8, 9 i 11 k.p.a. Tym samym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - doszło w konsekwencji do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 1 § 2 art. 3§ 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. przez wadliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji, skutkiem czego było oddalenie, wniesionej do Sądu skargi. Oceniając zasadność powyższych zarzutów procesowych należy wskazać, że będący podstawą zaskarżonej decyzji materialny przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, iż Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608). Należy także podkreślić, że wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu prawa konkretną treścią, ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149). Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. w sprawie o sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 powyższej ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Oceniając w świetle przedstawionych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej skierowane wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy nadto podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy. Uwzględniając powyższe uwagi oraz niekwestionowany uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił wskazanym w niej zasadom postępowania. Z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. niewątpliwie wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To, że organ administracyjny jest "gospodarzem" postępowania, oczywiście nie oznacza zwolnienia strony postępowania z obowiązku wykazania zasadności zgłaszanych przez nią żądań. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że do wydania zaskarżonego wyroku doszło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. W szczególności nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., które - według pełnomocnika strony – zdaje się polega na uchybieniu zasadzie niezwiązania Sądu zarzutami skargi poprzez nieobjęcie oceną przez Sąd całokształtu okoliczności sprawy. Wskazać należy, iż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny orzekający w pierwszej instancji rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza orzekanie przez sąd wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt lub czynność organu administracji, a te granice wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej. Nie ma żadnych wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotową sprawę rozstrzygnął w jej granicach wyznaczonych zaskarżoną decyzją Prezesa Rady Ministrów poprzez zbadanie, czy nie narusza ona prawa materialnego oraz zasad i przepisów postępowania. Nie ulega też wątpliwości, iż Sąd oceniał zaskarżoną decyzję pod kątem dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby ocena organu była dowolna. Nieodniesienie się natomiast przez sąd rozpoznający sprawę do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez stronę nie oznacza naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który określa zakres kognicji sądu administracyjnego pierwszej instancji, a nie sposób procedowania przez sąd. W żadnym razie o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można mówić zarzucając brak szczegółowej oceny przez sąd wszystkich środków dowodowych przedstawionych przez stronę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, sąd nie prowadzi postępowania dowodowego. Jedynie w sytuacji, gdy jest to konieczne dla wyjaśnienia sprawy, sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Jak to trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w ramach toczącego się postępowania przed organem administracji, zgromadzono informacje dotyczące sytuacji materialnej skarżącego a także informacje dotyczące prowadzonej przez niego działalności publicznej, społecznej i zawodowej. Skarżący kierując wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego, jak również przesyłając kolejne pisma z dołączonymi do nich dokumentami, przedstawił szczegółowo swoją sytuację materialną a także okoliczności dotyczące jego zatrudnienia, również okoliczności związane z pełnieniem funkcji społecznych i związkowych. Skarżący złożył kopie dokumentów dotyczących prowadzonej przez niego działalności a także kopie legitymacji przyznanych mu odznaczeń. Organ administracji zgromadził dodatkowo dokumentację dotycząca sytuacji materialnej skarżącego. Do sprawy zostały dołączone informacje przekazane przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy organ przeprowadził jego analizę w kontekście przesłanek o których mowa w art. 82 u.e.r.FUS. Organ odniósł się do okoliczności podnoszonych w pismach kierowanych do organu przez skarżącego. W szczególności organ przedstawił swoje stanowisko dotyczące oceny działalności politycznej, związkowej i społecznej skarżącego. Ocenił również jego sytuację materialną i bytową. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, że organ nie rozpatrzył w pełni zebranego materiału dowodowego. Wskazanie w skardze kasacyjnej okoliczności, które – według strony skarżącej – zostały pominięte przez organ i Sąd, nie znajduje potwierdzenia. Kwestie te między innymi podane w piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 17 lipca 2013 r., zostały szczegółowo przedstawione zarówno w zaskarżonej decyzji (na str. 3) i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ( na str. 6). Kwestie te Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł i jednoznacznie wskazał jako faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji Prezesa Rady Ministrów, szczegółowo je omawiając. Podsumowując, organ dokonał wszechstronnej oceny sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że nie sposób się zgodzić z tym, że organ naruszył zasady wynikające z art. 8, 9, 11 i 107 § 1 k.p.a. Podkreślić dodatkowo należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił skarżącemu, że podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności np. naukowej, społecznej, gospodarczej czy politycznej, położył wybitne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalna i bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Jak słusznie uznał organ co zaakceptował Sąd, taka sytuacja w przypadku skarżącego nie ma miejsca. Organ i Sąd przekonywująco uzasadniły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególne uzasadniony przypadek do przyznania świadczenia specjalnego. Skarżący jest w tzw. wieku produkcyjnym, któremu do wieku emerytalnego brakuje jeszcze wiele lat. Ma orzeczoną tylko częściową niezdolność do pracy. Jego działalność związkowa nie była jakoś szczególnie wyróżniająca się. Natomiast jego działalność poselska w jednej kadencji oznaczała się biernością. Te okoliczności a także uzyskane przez niego odznaczenia i odznaki, obiektywnie rzecz ujmując nie stawiają go w gronie osób wybitnych o niepowtarzalnych zasługach, a raczej przeciętnych. Zamierzonego w skardze kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawdą jest, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Jednak analiza obszernego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje, że Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że część zarzutów zawartych w skardze, daleko odbiega od istoty sprawy. Dlatego nieodniesienie się do pozostałych zarzutów, których w skardze kasacyjnej nawet się nie wymienia, nie miało wpływu na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie podjął też próby wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to wymóg konieczny do uwzględniania skargi kasacyjnej W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 82 u.e.r.FUS poprzez jego niezastosowanie. Jak to trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu tego w zasadzie nie sprecyzowano. Przyjdzie zatem jedynie stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej, przedstawionej już wcześniej wykładni tego przepisu i biorąc pod uwagę niepodważony skargą kasacyjną stan faktyczny, zasadnie go nie zastosował. Należy powtórzyć za Sądem Wojewódzkim, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie to nie ma też charakteru roszczeniowego gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów ani charakteru odszkodowawczego. Mimo, iż podejmowane przez Prezesa Rady Ministrów w niniejszej sprawie decyzje mają charakter uznaniowy, to jednak uznanie to nie ma charakteru dowolnego, ale jest ograniczone wypracowanymi w praktyce orzeczniczej jasno określonymi kryteriami. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe, mające znaczenie dla całej Polski, a nie tylko dla małej lokalnej społeczności, jak również mogą to być szczególne zdarzenia losowe, które również muszą być wyjątkowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes Rady Ministrów prawidłowo uznał, że przepis ten nie ma zastosowania co do skarżącego i w sposób bardzo skrupulatny i wszechstronny wyjaśnił wszelkie aspekty sprawy, a w szczególności te, które mogłyby, zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami, stanowić o przyznaniu dochodzonego przez zainteresowanego świadczenia specjalnego. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, zaś organ prawidłowo zastosował zasady uznania administracyjnego, czego dowodem jest dogłębna analiza sprawy i argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji. Z tych też względów chybione są zarzuty skargi kasacyjnej, co do naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na względzie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę działalności organu, uznając jego decyzje za zgodne z prawem, dlatego zasadnie oddalił skargę, nie naruszając art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 1 § 2 art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. W związku z przedstawionym stanowiskiem, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a ją oddalił.