I SA/Wa 1222/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M.-M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], przyznającej M. M.-M. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. przyznał M. M.-M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2006 r. bezterminowo. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent [...] uchylił począwszy od dnia 1 września 2014 r. decyzję z dnia [...] października 2006 r. przyznającą M. M.-M. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. powtórnie uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże tym razem począwszy od dnia 1 stycznia 2015 r. Organ wskazał, że M. M.-M. pobiera dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co powoduję, że nie przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. M.-M. wniosła odwołanie, wnioskując o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Wskazała, że treść przepisu art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest bezsporna, jednak nie daje on podstaw do zmiany decyzji konstytutywnej. Zauważyła ponadto, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dopuszczają do uchylania decyzji na ich podstawie. Co oznacza, że decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny została uchylona bez podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Natomiast przepisem upoważniającym organ do zmiany lub uchylenia, bez zgody strony, ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem można zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacjach, gdy: - uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, - członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, - osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezsporne jest, że nabycie przez M. M.-M. prawa do dodatku pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkuje ex lege utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu przepis art. 163 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, lecz zawiera odesłanie do przepisów szczególnych, do których należy wskazany wyżej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określający przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiący w sprawie, jako lex specialis, podstawę do uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazany w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M.-M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że uchylenie prawomocnej decyzji narusza zaufanie obywatela do stałości i niezmienności rozstrzygnięć administracji publicznej. Jak każdy wyjątek musi być stosowany ściśle, jeżeli nie zawężająco. Zdaniem skarżącej wskazany przez organ II instancji przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje żadnych podstaw do uchylenia decyzji, przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny. Wskazany przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo jedynie w trzech, enumeratywnie wskazanych przypadkach. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady ogólnej ochrony praw dobrze nabytych, nie powinien zatem być wykładany rozszerzająco. Organ II instancji natomiast nie wskazał, który z przypadków, przewidzianych w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosi się do jej sytuacji. W ocenie skarżącej, żaden z tych przypadków jej nie dotyczy. W szczególności brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska organu II instancji, że treść art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na zastosowanie normy art. 32 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, Prezydent [...] popełnił błąd, wydając pierwotnie w dniu [...] października 2006 r. decyzję przyznającą jej zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo. Decyzja powinna zostać wydana na czas określony i powinna wygasnąć po osiągnięciu przez skarżącą wieku, uprawniającego do nabycia dodatku pielęgnacyjnego. Zaniedbanie organu I Instancji nie może być jednak naprawiane poprzez wydawanie decyzji sprzecznych z prawem. Żaden z przepisów, wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosi się do sytuacji skarżącej, co powoduje, że decyzja ta jest wadliwa. W ocenie skarżącej, wnioskowanie przedstawione przez Samorządowe Kolegium zakłada, że skoro art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych odbiera uprawnionemu prawo do zasiłku po nabyciu prawa do dodatku, to pobranie przez uprawnionego zasiłku automatycznie oznacza, że zastosowanie ma art. 32 ust. 1 zdanie ostatnie tej ustawy. Rozumowanie to, zdaniem skarżącej, stanowi protezę praworządności: świadczenie nie może być nienależne, skoro jest przyznane na podstawie ważnej i legalnej decyzji organu I instancji. Organ I Instancji powinien ponosić konsekwencje wydania wadliwej, lecz legalnej decyzji i wypłacać przyznane na jej podstawie świadczenie. Błąd leży w nieporadnym wydaniu decyzji pierwotnej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Także procedura administracyjna zawiera zamknięty katalog przypadków, gdy możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenia decyzji przez organ administracji - żaden z tych przypadków nie ma zastosowania w sprawie. Zdaniem skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium narusza także Konstytucję. Strona decyzji, pobierająca zasiłek pielęgnacyjny, jest chora i nieporadna. Osoba taka powinna co najmniej z treści decyzji pierwotnej dowiedzieć się, że zasiłek pielęgnacyjny któregoś dnia zostanie jej odebrany. Brak takiej informacji i uchylenie decyzji podważa podstawowe zasady Państwa Prawa. Obywatel uzyskujący prawo powinien z niego korzystać, dopóki nie zajdą okoliczności, wskazane w akcie o przyznaniu tego prawa lub dopóki obywatel nie doprowadzi do utraty tego prawa. Samo dożycie siedemdziesięciu pięciu lat nie może być uznane za doprowadzenie do utraty prawa. W tej sytuacji decyzja Samorządowego Kolegium jest sprzeczna z prawem i powinna zostać uchylona. W ocenie skarżącej, w sprawie w ogóle brak jest przepisu, który pozwalałby na legalne uchylenie decyzji z 2006 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie jednakże do treści art. 16 ust. 6 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 23 września 2014 r. wynika jednocześnie, że od dnia 1 września 2014 r. skarżąca pobiera dodatek pielęgnacyjny. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 16 ust. 6 będącego tzw. normą kolizyjną powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu dwóch uprawnień (do zasiłku pielęgnacyjnego i do dodatku pielęgnacyjnego) osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Oznacza to, że wydając decyzje o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. w taki sposób, że uchylono od dnia 1 stycznia 2015 r. przyznane skarżącej bezterminowo prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy obu instancji działały godnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że skarżącej nie przysługuje już prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro tak, to zaistniała podstawa do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W rozpatrywanej sprawie, wbrew odmiennym wywodom skargi, uległa zmianie sytuacja dochodowa skarżącej mająca wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych. Dodatkowo podkreślić należy, że o niemożliwości pobierania zasiłku pielęgnacyjnego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym skarżąca była poinformowana w złożonym "Wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego" z dnia 9 października 2006 r. i fakt ten skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym pod tym wnioskiem. Dodatkowo, ze względu na podniesione w skardze zarzuty, mimo że decyzja z dnia [...] października 2006 r. nie stanowi przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu sądowym, wyjaśnić należy, że przepis art. 24 ust. 1 powołanej ustawy formułuje ogólną zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy. Okresem zasiłkowym w rozumieniu art. 3 pkt 10 tej ustawy jest obecnie okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przy czym z art. 24 ust. 1 wypływa obowiązek ustalenia w decyzji ram czasowych, na jakie przyznaje się prawo do świadczeń rodzinnych. Jednakże ustawodawca określił w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy odmienne zasady ustalania okresu przysługiwania dwóch typów świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten przewiduje ustalanie prawa do tych świadczeń na czas nieokreślony, co oznacza brak podstaw do ustalenia pewnej daty końcowej przysługiwania świadczenia. Wówczas świadczenie przyznawane jest bezterminowo, co jednak powinno znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji wydawanej w danej sprawie przez zawarcie klauzuli np. "przysługuje od dnia... na czas nieokreślony". Przy czym ta ogólna reguła doznaje wyłomu w sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wówczas, stosownie do art. 24 ust. 4 in fine, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W takim przypadku powstaje konieczność ustalenia daty końcowej przysługiwania świadczenia odpowiadającej dacie wynikającej ze stosownego orzeczenia (w której dana osoba przestaje być osobą niepełnosprawną), z koniecznością ewentualnej modyfikacji, polegającej na ustaleniu prawa do danego świadczenia do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Decydującą a zarazem wiążącą dla organu pomocowego jest zatem treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej z dnia 18 lipca 2006 r. stwierdzało, że orzeczony stopień niepełnosprawności skarżącej ma "charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe". W tej sytuacji organ pomocowy wydając decyzję w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego obowiązany był zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinny, uwzględnić treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wydać decyzję przyznającą bezterminowo wnioskowane świadczenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.