II SA/Gl 440/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 500 (pięćset) złotych. Decyzją organu I instancji z dnia [...] r. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazano firmie "A" Sp. z o.o. w P. na postawie art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 z zm.) wykonanie rozbiórki zadaszenia zespołu kortów tenisowych (oznaczonego dla potrzeb postępowania administracyjnego numerem 1) zlokalizowanego w części północnej działki nr 1przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ powołał się na oględziny przeprowadzone w dniu [...] roku w toku których ustalił, że na działce nr 1prowadzone są następujące inwestycje: 1) budowy budynku wielofunkcyjnego sportowo - rekreacyjnego wraz z parkingami oraz trzema kortami tenisowymi na podstawie pozwolenia na budowę nr 3 z [...] roku (tego pozwolenia brak w aktach administracyjnych), 2) budowa dwóch zespołów ziemnych kortów tenisowych oraz parkingów dla samochodów osobowych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót z dnia [...]r. (budowa jest zakończona, w aktach brak dowodu na przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu, brak też decyzji o sprzeciwie), 3) budowa konstrukcji stalowych stanowiących przykrycie dwóch zespołów kortów tenisowych (jak w zgłoszeniu z dnia [...]roku). Konstrukcje przykryć zespołu kortów wykonane są w formie łukowych konstrukcji stalowych mocowanych do żelbetowych stóp fundamentowych. Organ ustalił także (w oparciu o wyjaśnienia S. Z. – (prezeska skarżącej), że budowa zadaszeń dwóch zespołów kortów tenisowych została rozpoczęta w [...] roku bez pozwolenia na budowę. Zadaszenie zespołu kortów w części południowej (Nr 2) zostało zakończone (sprawa sygn. akt II SA/Gl 441/15), natomiast zadaszenie zespołu kortów w północnej części działki (Nr 1) jest realizowane. Organ wywodził dalej, że realizacja obiektu odpowiada opisowi technicznemu – "Projekt budowli stanowiącej przykrycie kortów tenisowych w formie namiotu" opracowanemu przez mgr inż. L. I. i właśnie biorąc pod uwagę powyższe opracowanie, organ stwierdził, że konstrukcja przykrycia zespołu kortów tenisowych stanowi budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego, którego realizacja wymagała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Nie można było wydać postanowienia o którym mowa w art. 48 § 2 prawa budowlanego ponieważ budowa nie była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała miasta P. (zatwierdzona uchwałą [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku). Zgodnie z tym planem dla terenu na którym znajdowała się przedmiotowa budowa przewiduje się w Rozdziale 3 § ust. 13 pkt 1 i w § 14 ust. 5 pkt 2 dachy jednospadowe lub wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych od 2 do 22°. Analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (potwierdzona pismem Wydziału 4 Gospodarki Przestrzennej .. Urzędu Miasta P. z dnia [...] roku) doprowadziła organ orzekający do wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu w zakresie nachylenia połaci dachowych. Możliwość wzniesienia obiektu namiotowego na w/w terenie w formie zastosowanej przez inwestorów - konstrukcji w formie ram kołowych z dwuteowników stalowych, z uwagi na formę i nachylenie połaci dachowych nie zostało dopuszczone w obowiązującym planie, co uniemożliwia przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. W odwołaniu od tej decyzji obecna skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa – polegającym na nieuwzględnieniu faktu posadowienia przez skarżącego dziurawego ogrodzenia ze słupów zgodnie ze zgłoszeniem budowlanym oraz nie rozpatrzenia okoliczności czy konstrukcja stalowa objęta postępowaniem, posiada w ogóle dach w rozumieniu planu miejscowego art. 8 kpa i 10 § 1 kpa. Odwołujący się zarzucił także naruszenie art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz § 14 ust. 5 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazał na wykonanie ogrodzenia ze słupów połączonych siatką w [...] roku w oparciu o zgłoszenie z [...] roku. Zdaniem odwołującego się organ I instancji winien ustalić czy wykonanie rozbiórki dotyczy tylko elementów łukowych, dołączonych do ogrodzenia kortów z pominięciem słupów. Obiekt objęty decyzją stanowi ogrodzenie ze słupów stalowych, rozbudowane [...] roku o łukowate elementy stalowe, a obiekt ten z uwagi na łatwość demontażu elementów może być traktowany jako tymczasowy obiekt. W odwołaniu obecnego skarżącego wiele miejsca zajęło przybliżenie pojęcia "dach", które doprowadziło do twierdzenia, że przedmiotowa konstrukcja nie posiada dachu w rozumieniu § 14 ust. 5 planu miejscowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po uzupełnieniu postępowania w trybie art. 136 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji organ zaakceptował stanowisko organu I instancji uznając, że inwestor zrealizował samowolną budowlę wymagającą bezpośredniego pozwolenia na budowę, polegającą na budowie zadaszenia kortów tenisowych oznaczoną w dokumentacji zdjęciowej jako "Zespół kortów tenisowych nr 1". Budowla ta składa się z łukowatych konstrukcji stalowych oraz słupów stalowych mocowanych do żelbetowych stóp fundamentowych, a więc jest inwestycją inną niż objęta zgłoszeniem z dnia [...]r. Realizacja tej inwestycji jest niezgodna z § 14 ust. 5 pkt 2 miejscowego planu w zakresie dachu, co uniemożliwiało prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów skarżącego w zakresie nie posiadania dachu przez przedmiotowy obiekt uznając, że obiekt dach posiada. Organ nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 10 kpa oraz zarzutu, że przedmiotowa budowla z uwagi na łatwość demontażu stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Odnośnie pierwszego z tych zarzutów podał, że skarżąca nie wskazała jakich czynności nie mogła dokonać wskutek nie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odnośnie drugiego zarzutu przytoczył treść art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego podając, że sporna budowla ze względu na jej rozmiary, funkcję, sposób wykonania nie została przeznaczona do czasowego użytkowania, przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórki oraz na fakt, że jest ona trwale związana z gruntem. Zdaniem organu także słupy stalowe na których oparto łukową konstrukcję mogą być objęte nakazem rozbiórki, słupy te bowiem przestały pełnić funkcję ogrodzenia, o którym mowa z zgłoszeniu, ale stanowią elementy nośne dla zamontowanej do nich konstrukcji łukowej. Nieuzasadnione jest twierdzenie, że słupy te stanowią ogrodzenie zrealizowane na podstawie zgłoszenia, bowiem są one powiązane z konstrukcją łukową funkcjonalnie i konstrukcyjnie, a więc tworzą nowy obiekt. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca dokonując zgłoszenia budowy ogrodzenia kortu, który faktycznie miał pełnić funkcję elementów nośnych dla zadaszenia kortu, dokonała próby obejścia prawa budowlanego i wykonania budowli, która wymagała pozwolenia na budowę. W decyzji stwierdzono, że nakaz rozbiórki nie obejmuje słupów kratownicowych, znajdujących się z tyłu i z przodu przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem nie są one powiązane funkcjonalnie ani konstrukcyjnie z tym obiektem. Można więc przyjąć, że zostały one wykonane na podstawie zgłoszenia i pełnią funkcję ogrodzenia. Wreszcie stwierdzono, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów spółka z o.o. "B" jest właścicielką działki nr 2, a wypisy z KRS wykazują, że spółka ta zmieniła nazwę na "A" Sp. z o.o. (wypis z KRS z dnia [...] roku oraz wypis z KRS z dnia [...] roku, a obie spółki mają jakie same numery NIP, KRS, Regon). W skardze "A" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o umorzeniu niniejszego postępowania. Zgłosiła także żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Powtórzyła zarzuty odwołania, dodatkowo wskazując na naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 15 kpa poprzez rozpoznanie kwestii 6 metrowego ogrodzenia jedynie przez organ II instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że słupy stalowe i zewnętrzne słupy kratownicowe na których oparto łukową konstrukcję przestały pełnić funkcję ogrodzenia o którym mowa w zgłoszeniu, gdy stanowią one elementy nośne dla zamontowanych do nich konstrukcji łukowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie z uwagi na podniesione w niej zarzuty, ale z uwagi na niemożność Sądu ustalenia co jest przedmiotem orzeczonego nakazu rozbiórki. Organ I instancji nakazał bowiem skarżącej rozbiórkę zadaszenia kortów tenisowych (oznaczonych w postępowaniu nr 1) zlokalizowanego w części północnej działki nr 1 przy ulicy [...] – [...], a organ II instancji utrzymując w mocy tę decyzję w uzasadnieniu stwierdził, że nakaz rozbiórki nie obejmuje słupów kratownicowych, co pozostaje w sprzeczności z odpowiedzią na skargę tego organu, otóż z odpowiedzi na skargę wynika, że "zewnętrzne słupy kratownicowe na których oparto łukową" konstrukcję przestały pełnić funkcję ogrodzenia o którym mowa w zgłoszeniu (zgłoszenie z dnia [...]roku), gdyż w rzeczywistości stanowią one elementy nośne dla zamontowanych do nich konstrukcji łukowej". W związku z tym, powstaje pytanie, czy nakazem rozbiórki zadaszenia zespołu kortów tenisowych nr 1 zlokalizowanego w części północnej działki nr 1objęte były słupy kratownicowe, czy też nie. Wątpliwości Sądu w tym zakresie pogłębia skarga zapisana pod sygn. II SA/Gl 441/15. W tej ostatniej sprawie orzeczono rozbiórkę zadaszenia zespołu kortów tenisowych nr 2 zlokalizowanego w części południowej działki nr 2, a organ odwoławczy utrzymując decyzję o rozbiórce w mocy organu I instancji, nie odniósł się w ogóle do słupów kratownicowych. Co prawda postępowanie administracyjne kończy orzeczenie II instancji (tu w uzasadnieniu stwierdzono że słupy kratownicowe nie są objęte nakazem rozbiórki) ale w odpowiedzi na skargę, w szczególności w części dotyczącej jak w niniejszej sprawie "słupów kratownicowych" nie można uznać za nieistotne. W aktach niniejszej sprawy znajduje się projekt budowli stanowiącej przykrycie kortów tenisowych w formie namiotu autorstwa mgr inż. L. I. Z tego projektu wynika, że zadaszenia kortów tenisowych nr 1 i nr 2 będą identyczne oraz, że ściany szczytowe wykonane są w postaci ram skonstruowanych z profili stalowych. W związku z tym powstaje pytanie czy "ściany szczytowe wykonane w postaci ram skratowanych" identyczne z "słupami kratownicowymi" o których mowa w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Zdaniem Sądu w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, brak podstaw do wyłączenia "słupów kratownicowych" z orzeczonego nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zaprzeczeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowli albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie inwestor zrealizował samodzielną budowlę wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę, polegającą na budowie zadaszenia kortów tenisowych (zespół nr 1). Ta zrealizowana budowla składała się z łukowych konstrukcji stalowych oraz słupów stalowych mocowanych do żelbetowych stóp fundamentowych. W konsekwencji inwestor zrealizował inną inwestycję objętą zgłoszeniem z dnia [...] roku (zgłoszenie to obejmowało realizację kortów tenisowych wraz z ogrodzeniem i parkingami). Istotnie nie można w sprawie wykluczyć, że słupy stalowe na których oparto łukową konstrukcję stanowiły ogrodzenie zrealizowane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] roku (w zgłoszeniu tym nie podano ilości "słupów stalowych" ale zostało ono przyjęte bez sprzeciwy). Jeżeli nawet te "słupy" zostały zrealizowane w oparciu o zgłoszenie, to przestały one pełnić funkcję ogrodzeniową o którym mowa w w/w zgłoszeniu, bowiem stanowią one elementy nośne dla zamontowanych do nich konstrukcji łukowej. Te słupy (zrealizowane w/g skarżącego w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] roku) są powiązane z konstrukcją łukową funkcjonalnie i konstrukcyjnie i tym samym jeden obiekt budowlany. Fakt, że inwestor wcześniej zrealizował słupy stalowe, a dopiero później oparł na kich konstrukcję łukową, nie ma znaczenia dla ich legalności, gdyż nie odpowiadają one temu co zostało wskazane w zgłoszeniu z dnia [...] roku. Sąd podziela także stanowisko organów, że na skutek zamontowania na słupach stalowych konstrukcji łukowej doszło do powstania budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 (ten przepis zawiera jedynie przykładowe wyliczenie budowli), której realizacja była dopuszczalna jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Orzeczenie rozbiórki takiego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest uzależnione od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Do postępowania o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przystępuje się po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz nienaruszenie przez nią (budowę) przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przy pozytywnych w tym zakresie ustaleniach organu nadzoru budowlanego, organ ten wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, którym nakłada na inwestycje określone obowiązki (art. 48 ust. 3). W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że budowa jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, co zobowiązywało je do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Plan miejscowy (zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Urzędu Województwa [...] z dnia [...] roku) przewiduje, że na terenach oznaczonych symbolem E2U i symbolem E1KSO można realizować jedynie obiekty posiadające jednospadowy lub wielospadowy dach o nachyleniu połaci dachowych od 2 do 22°. Ponieważ inwestycja, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji posiada dach łukowy (nie przewidziany w planie, inwestycja została wykonana po wejściu w życie tego planu, a mianowicie [...] roku) nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, mamy do czynienia z dachem, gdyż łukowa konstrukcja została zrealizowana przez skarżącą w celu przykrycia i osłonienia kortu tenisowego przed wpływami atmosferycznymi. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 kpa (bowiem obiekt istnieje) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o czym stwierdzono wyżej. Nie miało miejsca także naruszenie art. 15 kpa (dwuinstancyjność postępowania), bowiem organ odwoławczy był uprawniony do dokonania oceny, której zabrakło w decyzji I instancji, że słupy stalowe oraz zewnętrzne słupy kratownicowe na których oparto łukową konstrukcję przestały pełnić funkcję ogrodzenia, o którym mowa w zgłoszeniu z dnia [...]roku, gdyż stanowią one elementy nośne dla zamontowanych do nich konstrukcji łukowej. Nie miało miejsca naruszenie art. 7, 8, 77 kpa, bowiem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kpa. Natomiast ostatni organ II instancji naruszył art. 10 kpa ale to naruszenie nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia ze względów, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to jednak, że decyzja zakończona odpowiada prawu, a to z tego względu, że organ I instancji (którego decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją) orzekł o rozbiórce zadaszenia zespołu kortów tenisowych numer 1. Z decyzji tej wynika, co składa się na to zadaszenie. Niewątpliwie decyzja nakazująca rozbiórkę nie może budzić wątpliwości co do jej zakresu. Jest to też niezbędne z uwagi na możliwość wykonania tej decyzji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji powinien więc z postępowaniu ponownym wyjaśnić, co wchodzi w skład zadaszenia zespołu kortów tenisowych numer 1. W szczególności organ powinien wyjaśnić ile słupów stalowych do których przymocowano łukowatą konstrukcję dachu objęto nakazem rozbiórki, a w szczególności czy nakazem tym są objęte słupy kratownicowe. Te wyjaśnienia organu I instancji powinny znaleźć wyraz w decyzji precyzyjnie określającej nakaz rozbiórki. Dopiero taka decyzja, w przypadku złożenia od niej odwołania, będzie skutkowała orzeczeniem organu II instancji, które także winno spełniać wymogi art. 107 kpa. Z tego względu Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 litera a i c p.p.s.a (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a decyzję organu I instancji (bowiem istnieje konieczność określenia co jest objęte nakazem rozbiórki). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.