II OW 81/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Starostą Augustowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Augustowskim, poprzez wskazanie Starosty Augustowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. B. oraz W. D. z dnia [...] marca 2015 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód rzeki N. w km 0+00/K. A. w km 0+350/ w związku z funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej (dalej jako MEW) przy stopniu wodnym R., położonej w obrębie D., dz. geod. nr [...], gmina S., powiat a., województwo p. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Starosta Augustowski przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.) Marszałkowi Województwa Podlaskiego ww. wniosek wskazując, że na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, dalej jako ustawa Prawo wodne) jest on organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie. Stwierdził, że K. A. (wraz ze wszystkimi urządzeniami wodnymi: jeziorami – N., R., B., S., S. oraz budowlami piętrzącymi i upustowymi) jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397 ze zm., dalej jako rozporządzenie), bowiem retencjonuje on wodę w ilości większej niż 10 mln m3 oraz posiada budowle piętrzące o wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m (stopień wodny P.). Skoro planowana elektrownia będzie częścią przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013, poz. 1232 ze zm., dalej jako ustawa Prawo ochrony środowiska), to marszałek województwa jest właściwym do rozstrzygnięcia wniosku. Marszałek Województwa Podlaskiego po analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji a nadto w wyniku ustaleń z przedstawicielami Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie braków formalnych wniosku (uzupełnienie złożonego operatu wodnoprawnego o wskazane w piśmie dane, dokonanie opłaty skarbowej za wydanie decyzji). Na pytanie Marszałka Województwa Podlaskiego czy MEW położona na działce [...] gm. S. leżąca przy stopniu wodnym D. oraz MEW przy stopniu wodnym w A. i MEW przy stopni wodnym R. są urządzeniami wodnymi związanymi technologicznie (czy K. może funkcjonować bez MEW) lub funkcjonalnie (czy mogą pracować oddzielnie) z K. A., czy MEW leżąca przy stopniu wodnym D., który należy do rzeki N. jest częścią K. A., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Zarząd Zlewni w Giżycku wyjaśnił, że MEW nie są urządzeniami technologicznie związanymi z funkcjonowaniem K. A. i wykorzystują już istniejące urządzenia wodne. Ponadto wskazał, że MEW w D. zlokalizowana jest przy jazie D., który stanowi integralną część K. Wykorzystuje ona nadwyżkę wody potrzebną do śluzowania i utrzymywania odpowiednich stanów w kanale. W okresach suszy z uwagi na zbyt niski poziom wody może zaistnieć konieczność okresowego wyłączenia MEW z eksploatacji. Wobec powyższego Marszałek Województwa Podlaskiego stanął na stanowisku, że art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie będzie miał zastosowania w sprawie, albowiem zlokalizowanie MEW przy stopniu wodnym R., na części K. A. (jezioro S.), który stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie stanowi instalacji, o której mowa w art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto MEW nie jest powiązana technologicznie z K. A. tj. jej praca nie wpływa na funkcjonalność tego kanału. Wskazał, że jego stanowisko odpowiada poglądowi Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wyrażonemu w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], który uznał, że Marszałek Województwa Podlaskiego nie jest organem właściwym w analogicznej sprawie tj. pomostów położonych na jeziorze Serwy będącym częścią K. A.. W odpowiedzi na wniosek Starosta Augustowski wskazał, że z treści art. 140 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczył, że K. A. spełnia wymagania by zakwalifikować go do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko opisanych w § 2 ust 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia. Wskazał też akty prawne określające granice K. A.. Zdaniem Starosty, budowa wskazanych we wniosku urządzeń wodnych na terenie K. będzie przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wypełnia definicję zakładu z art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto wskazano, że K. A. zaliczyć należy do instalacji, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska "instalację" stanowi m.in. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. Starosta Augustowski wyraził pogląd, że woda retencjonowana w K. A. jest medium łączącym technologicznie wszystkie urządzenia na tym kanale. Bez niej MEW nie mogłaby funkcjonować. Starosta Augustowski odnosząc się do genezy powstania K. A., elementów charakterystycznych jego budowy oraz pełnionych przez te elementy funkcji, wskazał, że ów kanał spełnia definicję sztucznego zbiornika wodnego usytuowanego na wodach płynących. W związku z powyższym Marszałek Województwa Podlaskiego będzie właściwym do rozpoznania i załatwienia przedmiotowego wniosku w oparciu o art. 140 ust. 2 pkt 1 a ustawy Prawo wodne. Zdaniem Starosty, właściwość marszałka województwa w niniejszej sprawie wynikać może także z art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne bowiem zgodnie z decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] marszałek województwa został uznany za właściwego do wydania pozwolenia na szczególne korzystanie z wód na K. A.. Wobec tego w myśl art. 140 ust. 2 pkt 5 c ustawy Prawo wodne Marszałek Województwa Podlaskiego będzie uprawniony do wydania wszystkich pozostałych pozwoleń wymienionych w art. 122 ww. ustawy w tym pozwolenia dotyczącego przedmiotowego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie z nowelizacją tego artykułu przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sad Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę wydaje postanowienie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy gdy przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tego samego podmiotu i dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy. Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu. Przedmiotem sporu nie może być ustalenie rodzaju sprawy. Zgodnie z art. 122 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego wymaga szczególne korzystanie z wód. Szczególne korzystanie z wód definiuje art. 37 tej ustawy, wskazując w pkt 5, iż jest to korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności jest nim korzystanie z wód do celów energetycznych. Zatem piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód w związku z funkcjonowaniem małej elektrowni wodnej będzie wymagało pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wyjątkowo w sytuacjach wskazanych w art. 140 ust 2 i 2a tej ustawy właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu (obszary zamknięte). Pierwszy z nich będzie właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego: 1) jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 1a) o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) na wykonanie budowli przeciwpowodziowych; 3) na przerzuty wody i wykonanie niezbędnych do tego urządzeń wodnych; 4) na wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 5) o których mowa w art. 122 ust. 2; 5a) na wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów. 5b) na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 pochodzących z eksploatacji instalacji związanej z przedsięwzięciami, o których mowa w pkt 1; 5c) wszystkie, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń; 5d) na wspólne korzystanie z wód, o którym mowa w art. 130, jeżeli jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla jednego z zakładów. W niniejszej sprawie, która dotyczy rozpatrzenia wniosku J. B. oraz W. D. z dnia [...] marca 2015 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód rzeki N. w km 0+00/K. A. w km 0+350/ w związku z funkcjonowaniem Małej Elektrowni Wodnej (dalej jako MEW) przy stopniu wodnym R., położonej w obrębie D., dz. geod. nr [...], gmina S., powiat a., województwo p., powstał spór negatywny o właściwość pomiędzy Starostą Augustowskim i Marszałkiem Województwa Podlaskiego. Żaden z ww. organów nie uznaje swojej właściwości do załatwienia powyższego wniosku. Mając na uwadze argumentacje obu tych organów zawartą w treści wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego o rozstrzygnięcie sporu jak i w odpowiedzi Starosty Augustowskiego Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że właściwym do załatwienia wskazanego powyżej wniosku będzie Marszałek Województwa Podlaskiego. Zasadnicze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okazało się ustalenie czy piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód rzeki N., wchodzącej w skład K. A., na potrzeby działania małej elektrowni wodnej, można na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska uznać za powiązane z przedsięwzięciami lub instalacjami wymienionymi w tym ostatnim przepisie. W art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska mowa jest o przedsięwzięciach i zdarzeniach na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z zestawienia tych norm wynika, że szczególne korzystanie z wód na potrzeby działania elektrowni wodnej powinno być powiązane z terenem zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem NSA, stanowisko Starosty Augustowskiego uznające, że K. A. jest zakładem, na którego terenie jest eksploatowana instalacja, którą należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zasługuje na akceptację. Pod pojęciem "zakładu" ustawodawca rozumie jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska). Za instalację ustawa Prawo o ochronie środowiska uznaje: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami (art. 3 pkt 6). Z art. 140 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynika, że instalacja ta powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei w § 2 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mowa jest, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zapory lub inne urządzenia przeznaczone do zatrzymywania i stałego retencjonowania (gromadzenia) nie mniej niż 10 mln m3 nowej lub dodatkowej masy wody czy też budowle piętrzące wodę o wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m. Ze szczegółowych informacji dotyczących K. A. przekazanych przez Starostę Augustowskiego (k. 8) wynika, że stanowiące część składową i funkcjonalną K. A. urządzenia techniczne bezsprzecznie spełniają wymogi by uznać go za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz za zakład, na terenie którego wykorzystywane są instalacje. W tym konkretnym przypadku spełniony jest także warunek związany z posiadaniem przez jeden i ten sam podmiot tytułu prawnego do terenu, bowiem urządzenia techniczne zainstalowane na terenie K. A. położone są na terenie, którym zarządzają w imieniu Skarbu Państwa właściwe jednostki organizacyjne odpowiedzialne za gospodarkę wodną (dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej). Podkreślić należy, że marszałek województwa na mocy art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne będzie właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, jeśli szczególne korzystanie z wód, w tym przypadku piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód rzeki N. związane z funkcjonowaniem MEW przy stopniu wodnym R., będzie odbywało się na terenie "zakładu", gdzie znajduje się instalacja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższego wynika, że kryterium decydującym o właściwości marszałka województwa jest zlokalizowanie miejsca piętrzenia, poboru i odprowadzania wód na potrzeby małej elektrowni wodnej na terenie "zakładu". Jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie zakładem będzie K. A.. Zatem samo szczególne korzystanie z wód we wnioskowanej postaci, na które przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, z racji statusu K. A. jako zakładu, powodują, że właściwym w rozpatrywanej sprawie będzie Marszałek Województwa Podlaskiego. Niezasadne jest stanowisko zawarte w piśmie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], na które powołuje się Marszałek Województwa Podlaskiego i którego argumentację uznaje za swoją, że szczególne korzystanie z wód przez małą elektrownię wodną na terenie K. A. powinno być związane z funkcjonowaniem K. A., a w niniejszej sprawie kanał jak i elektrownia mogą funkcjonować oddzielnie. Zdaniem NSA, z art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wynika jedynie by szczególne korzystanie z wód było związane z "terenem zakładu", gdzie występuje instalacja uznawana za instalację mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ustawodawca nie wskazuje w tym przypadku na powiązanie funkcjonalne pomiędzy instalacjami zakładu a szczególnym korzystaniem z wód. W przywołanym piśmie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2015 r. ani we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Podlaskiego nie przedstawił argumentacji dlaczego K. A. nie można uznać za teren zakładu. Twierdzenie takie niepoparte jakąkolwiek argumentacją należało uznać za niezasadne. Należy zauważyć, że Marszałek Województwa Podlaskiego wbrew stanowisku Starosty Augustowskiego nie będzie właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku J. B. oraz W. D. na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że pozwolenie wodnoprawne ma dotyczyć korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Dodatkowo przedsięwzięcie, którego dotyczy pozwolenie ma być przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Piętrzenie, pobór i odprowadzanie wód na potrzeby małej elektrowni wodnej z rzeki N., będącej składową sztucznego zbiornika wodnego jakim jest K. A., samo w sobie nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. O piętrzeniu, poborze i odprowadzaniu wód na potrzeby małej elektrowni wodnej nie wspomina rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest trafny też pogląd Starosty Augustowskiego jakoby właściwość Marszałka Województwa Podlaskiego determinował art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne. Z jego treści wynika, że przedsięwzięcie wymagające wielu pozwoleń wodnoprawnych wymienionych w art. 122 ustawy Prawo wodne, w sytuacji kiedy dla jednego z tych wielu pozwoleń właściwym będzie marszałek województwa, to wówczas będzie on również właściwym organem do wydania pozostałych pozwoleń wodnoprawnych koniecznych dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zatem sytuacja, w której dla piętrzenia, poboru i odprowadzania wód na potrzeby małej elektrowni wodnej przewiduje się wydanie tylko jednego pozwolenia wodnoprawnego z art. 122, nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, orzekł jak w sentencji.