III SAB/Lu 13/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wyroku wniosku P. S. z dnia [...] lipca 2014 r. o rozgraniczenie nieruchomości; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz P. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. P. S. zwrócił się do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek oznaczonych nr [...], [...], [...] stanowiących jego własność, z działką nr [...] stanowiącej drogę gminną. W dniu [...] listopada 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wpłynęła skarga na bezczynność Wójta Gminy polegającą na niepodjęciu przez ten organ żadnych działań w celu załatwienia w terminie zgłoszonego wniosku o rozgraniczenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. – na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. – uznało skargę za zasadną i wyznaczyło Wójtowi dodatkowy 30 dniowy termin na załatwienie sprawy. Jednocześnie stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Według Kolegium, z pisma wyjaśniającego Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika, że brak wydania decyzji spowodowany został wszczęciem i kontynuowaniem do chwili obecnej przez P. S. na jego wniosek postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie rozgraniczenia tych samych nieruchomości, które objęte zostały wnioskiem skarżącego złożonym w trybie administracyjnym. W ocenie Kolegium zasadne jest, aby kontynuowanie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości przed organem administracji było prowadzone po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Skoro jednak wnioskodawca złożył pismo w stosownym organie, to wniosku tego nie można było pozostawić bez rozpatrzenia w określonym ustawowo czasie. Na tym etapie sprawy organ winien rozważyć, czy zachodzą już podstawy do wydania decyzji rozgraniczeniowej, powiadomić stronę o nowym terminie załatwienia sprawy lub zawiesić postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sądem powszechnym. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżący P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia jego wniosku w terminie wskazanym w postanowieniu Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz wyjaśnił, że sądu powszechnego z dnia [...] czerwca 2014 r., odrzucające jego wniosek o rozgraniczenie nieruchomości stało się prawomocne, bowiem zażalenie wniesione od powyższego postanowienia zostało odrzucone z powodu uchybień procesowych w dniu [...] lipca 2014 r. W związku tym wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do rozstrzygnięcia sprawy (wydania decyzji) w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że niezałatwienie przez organ sprawy w ustawowym terminie spowodowane było wszczęciem i kontynuowaniem do dnia [...] lutego 2015 r. przez skarżącego postępowania sądowego w przedmiocie rozgraniczenia tych samych nieruchomości, które objęte zostały wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. skierowanym do organu administracji. Postanowienie Sądu Rejonowego w B. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z/s w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odrzuceniu wniosku o rozgraniczenie uprawomocniło się dopiero z dniem [...] lutego 2015 r. Dlatego Wójt Gminy podejmie czynności administracyjne w sprawie złożonego wniosku dopiero po zwrocie akt przez sąd powszechny, gdzie znajdują się oryginały dokumentów geodezyjnych i ewidencyjnych niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o rozgraniczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje również bezczynność organów, oznaczającą stan, w którym organ będąc właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji, postanowienia, bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że P. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zażalenie na bezczynność Wójta Gminy, w którym wskazał na brak działań ze strony organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o rozgraniczenie jego działek nr: [...], [...], [...] z działką nr [...] stanowiącej drogę gminną. Kolegium postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Wójt Gminy nie wydał w wyznaczonym przez organ odwoławczy terminie decyzji, nie zawiadomił też skarżącego o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. Opisane okoliczności wskazują więc, że skarżący przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność Wójta Gminy wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dlatego też skarga na bezczynność mogła zostać merytorycznie rozpoznana. Skarga P. S. na bezczynność Wójta Gminy jest w okolicznościach tej sprawy w pełni uzasadniona. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, komentarz do art. 3 ustawy). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało przez skarżącego, który w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm., dalej jako "p.g.k."). Przepis art. 30 ust. 1 p.g.k. przewiduje, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Pierwsza faza postępowania o rozgraniczenie nieruchomości toczy się przed właściwym organem administracji na podstawie przepisów wskazanej ustawy (jako lex specialis), a w zakresie w niej nieuregulowanym, na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (jako lex generalis). W związku z tym w sprawach tych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje regulacji szczególnej. Z obowiązującego w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 61 § 3 k.p.a. wynika zasada, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji. Przy tym, nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania, albowiem organ ma obowiązek przeprowadzenia oceny żądania celem ustalenia, czy dotyczy ono sprawy o charakterze indywidualnym i czy dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie w formie decyzji. Jednakże w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości obowiązuje regulacja szczególna, która wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 61 § 3 k.p.a. Jedną z takich odrębności jest obowiązek wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, na które nie służy zażalenie (art. 30 ust. 4 p.g.k.). Postanowienie to, zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453, dalej jako "rozporządzenie"), jest niezbędnym elementem dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (E. Stefańska w: Lang J. (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wyd. LEX, Warszawa 2013, komentarz do art. 30 ustawy). Wójt Gminy do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie, ani też nie wydał decyzji o rozgraniczeniu działek zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. Zauważyć należy, że wniosek P. S. nie zawierał braków formalnych, które wymagałyby usunięcia, a bez których nie byłoby możliwe wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Wójt nie przeprowadził jednak tego postępowania i powstrzymywał się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w terminie wskazanym w ustawie, a także w terminie określonym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nie informował przy tym strony o przyczynach przedłużania postępowania. Przepis art. 12 § 1 k.p.a., ustanawia zasadę szybkości postępowania, a zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Brak rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego w dniu [...] lipca 2014 r., niewątpliwie stanowi rażące naruszenie przepisów k.p.a., regulujących terminy załatwiania spraw. W konsekwencji jest w tej sprawie oczywiste, że Wójt Gminy nie wszczął postępowania administracyjnego, do czego był zobowiązany. Nie podjął również dalszych czynności związanych z upoważnieniem geodety do przeprowadzenia czynności ustalania przebiegu granic (art. 31 ust. 1 p.g.k.), a więc do przeprowadzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Zauważyć trzeba, że przy ustalaniu przebiegu granic w pierwszej kolejności geodeta obowiązany jest wziąć pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Co do zasady podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią te dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do tego celu mogą służyć także uwierzytelnione przez ośrodek dokumentacji kopie, wyrysy, odrysy, wypisy lub odpisy dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli zawierają dane o ich rodzaju, dacie powstania i wykonawcy (§ 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Również dokumenty nieznajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, lecz wyłącznie wtedy, gdy spełniają określone warunki. Powyższe dokumenty lub ich kopie potwierdzone przez geodetę podlegają włączeniu do operatu rozgraniczeniowego (§ 6 rozporządzenia oraz załącznik nr 1 do tego rozporządzenia). Dokumentami określającym położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości są przede wszystkim dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu tych granic, to jest szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, zarysy pomiarowe z pomiaru granic, szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości oraz inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W razie braku powyższych dokumentów podstawą określenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości mogą być mapy i plany obejmujące te granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę ich przebiegu, a w szczególności: mapy jednostkowe nieruchomości, mapy katastralne, mapy scalenia i wymiany gruntów, plany parcelacyjne, mapa ewidencji gruntów, mapa zasadnicza (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Dokumentami stwierdzającymi stan prawny nieruchomości są natomiast: odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów, wypisy aktów notarialnych, prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, a także ostateczne decyzje administracyjne (§ 4 rozporządzenia). Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że "podejmie czynności administracyjne w sprawie złożonego wniosku dopiero po zwrocie akt przez Sąd Okręgowy w Z. I Wydział Cywilny, bowiem w aktach tych znajdują się oryginały dokumentów geodezyjnych i ewidencyjnych niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o rozgraniczenie". Stanowisko takie w świetle powyższych uwag nie znajduje uzasadnienia. Zwłoka w załatwieniu sprawy – zdaniem Wójta Gminy – wynika z przyczyny niezależnej od organu w związku z przekazaniem całości akt administracyjnych związanych z rozgraniczeniem do sądu powszechnego. Otóż, w żadnym razie nie można traktować okresu pozostawania akt w sądzie powszechnym jako przyczyny zwalniającej organ administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia. W przypadku gdy organ nie ma dostępu do dokumentacji związanej ze sprawą, gdyż akta zawierające niezbędne ustalenia znajdują się w sądzie, może podjąć próbę uzyskania tych akt chociażby na czas niezbędny do sporządzenia ich kopii. W przypadku zaś podjęcia takich czynności, czyli wystąpienia o udostępnienie akt, organ nie popada w zawinioną bezczynność. Natomiast bierne oczekiwanie przez organ na zwrócenie mu akt sprawy, w ogóle nie usprawiedliwia bezczynności w załatwieniu sprawy w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że w chwili wyrokowania w tej sprawie upłynął ponad rok (15 miesięcy) od chwili złożenia przez skarżącego wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, a właściwy organ nie dokonał jakichkolwiek czynności, do których był zobowiązany. Wójt jako organ właściwy winien jednocześnie przewidywać, w jaki sposób może zakończyć się postępowanie przed sądem powszechnym w sytuacji, kiedy w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości zachodzi czasowa niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym, która uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania trybu administracyjnego rozgraniczenia nieruchomości. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. skargę na bezczynność Wójta Gminy uznał za w pełni zasadną, czego konsekwencją było wyznaczenie właściwemu organowi 2-miesięcznego terminu do załatwienia wniosku skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie biorąc pod uwagę znaczne przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy i wielomiesięczny okres niepodejmowania w sprawie żadnych działań należało stwierdzić, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest zaś przepisem art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).