II SA/Sz 254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę W dniu [...] A.C. zwróciła się do Burmistrza N. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami z dnia [...] na mocy których organ ten przyznał jej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko na jednego z synów, którzy urodzili się podczas jednego porodu, a na których strona odrębnie wniosła o przyznanie ww. dodatków. Jako podstawę wznowienia wnioskodawczyni podała fakt podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13, w której sąd stwierdził, że "Z art. 10 ust 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, który określa czas pobierania dodatku, nie można wyprowadzić wniosku, że ogranicza on prawo tylko do jednego dodatku. Nie można też stwierdzić, iż należy wybrać jedno dziecko, które będzie do niego uprawnione. Skoro osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego, w trakcie którego sprawuje faktyczną opiekę nad każdym dzieckiem i na każde z nich ma przyznany zasiłek, to dotyczy to też dodatku." Takie stanowisko zajęły również wojewódzkie sądy administracyjne w Poznaniu i w Warszawie. Ponadto, A.C. oświadczyła, że od wydanych decyzji nie wniosła odwołania w ustawowych terminach, gdyż nie wiedziała o przysługującym jej prawie do dodatku również na drugie dziecko. Postanowieniem, działający z upoważnienia Burmistrza N. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wznowił postępowanie w sprawach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, a następnie decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił ich uchylenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wspomniany dodatek przysługuje rodzicowi lub opiekunowi korzystającemu z urlopu wychowawczego i wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez taką osobę. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu określa jedynie okres, na jaki dodatek ten jest przyznawany (24, 36 i 72 miesięcy). Przepis art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organom żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Gdyby ustawodawca przewidział inne rozwiązanie, a zatem przyznanie przedmiotowego dodatku w kwocie określonej na każde dziecko, wynikałoby to z przyjętej w tym zakresie regulacji prawnej. Uchwała NSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., na którą powołuje się A.C. we wniosku o wznowienie postępowania, w ocenie organu, nie stanowi okoliczności faktycznej czy nowego dowodu istniejącego w dniu wydania rzeczonych decyzji. Uchwała nie mogła być znana organowi, bowiem została podjęta po prawie dwóch latach od wydania przez organ decyzji. Również nie zachodzą kolejne przesłanki podnoszone przez wnioskodawczynię, tj. przesłanka zagadnienia wstępnego czy wydania decyzji, w oparciu o inne decyzje lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ustawa ma charakter wiążący dla organu w każdej sprawie, natomiast orzeczenie sądu jedynie w sprawie indywidualnej. Z kwestionowanych decyzji jednoznacznie wynika, iż przyznano A.C. dodatek do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, w wysokości 400 zł miesięcznie. Konstrukcja art. 8 ustawy oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących poszczególne dodatki. Ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania, które pozwoliłoby na przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w kwocie 400 zł na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Dodatek z tytułu opieki jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Zdaniem organu I instancji brak jest podstaw prawnych do uchylenia dotychczasowych decyzji i przyznania dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. A.C. złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w części dotyczącej nieprzyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w czasie urlopu wychowawczego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu, oraz o orzeczenie, iż przysługuje jej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w czasie korzystania z urlopu wychowawczego również na drugie dziecko za okresy: [...] do końca okresu zasiłkowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przesłanki wznowienia postępowanie określone są Kodeksie postępowania administracyjnego w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. We wniosku o wznowienie postępowania z dnia A.C. powołała się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a. i wyjaśniła, że nie zgadza się z interpretacją przepisów prawa dotyczących prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w szczególności w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt l OPS 15/13. W ocenie Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Takich okoliczności strona w ogóle nie wskazała, opierając swój wniosek na zarzucie błędnej interpretacji przepisów prawa. Tymczasem, sama odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej. W ocenie Kolegium w sprawie nie zostały spełnione również przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji oraz jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Ocena prawna wyrażona w przywołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych nie wiąże organu I instancji w niniejszej sprawie, albowiem to nie sprawa A.C. była przedmiotem rozpoznania przez te sądy. Z kolei, zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Tymczasem taka sytuacja w toku postępowań administracyjnych rozstrzygniętych kwestionowanymi decyzjami nie miała miejsca, a uchwała NSA zapadła w dniu 26 czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że organ I instancji nie dostrzegając przesłanek z art. 145 działał zgodnie z obowiązującym prawem. A.C. złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego o załatwienia sprawy, a także dowolną ocenę dowodów, - art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania decyzji o odmowie przyznania drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w czasie urlopu wychowawczego nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu, - art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy zaistnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wskazanie w zaskarżonej decyzji, że dodatek przysługuje w jednakowej wysokości niezależnie od liczby dzieci, podczas gdy w decyzjach wskazanych w uzasadnieniu podnoszono odmiennie, - art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzji w analogicznych sytuacjach, - art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 2, 8, 32 ust. 1 i 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust. 1 tejże Konwencji w zakresie uniemożliwiającym przyznanie skarżącej drugiego dodatku z tytułu osobistego sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według powyższego kryterium, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą to odmówiono, po wznowieniu postępowania zainicjowanego na wniosek skarżącej, uchylenia decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Należy zauważyć, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego skarżąca powołała się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a., tj.: 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, - stwierdzając przy tym, że ustalenie wysokości świadczenia było błędem podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych i wskazując na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka w pierwszej kolejności ocenia, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne uprzednio wydanej decyzji ostatecznej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W świetle powyższego, w rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu, organy prawidłowo oceniły, że nie zostały zrealizowane przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a., a tym samym prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji ostatecznych. Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącej, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem, który by uzasadniał wznowienie postępowania, nowa wykładnia przepisów prawnych zarówno dokonana przez organ stosujący prawo, jak i ustalona w judykaturze. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. W związku z powyższym, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., na którą powołuje się skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, nie stanowi, w ocenie sądu, okoliczności faktycznej czy nowego dowodu istniejącego w dniu wydania kwestionowanych decyzji ostatecznych. Uchwała ta nie mogła być znana organowi, bowiem została podjęta po prawie dwóch latach od wydania przez organ ww. decyzji. Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że w sprawie zostały spełnione, oprócz wyżej opisanej, także przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. Jak słusznie zauważył organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ocena prawna wyrażona w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, wydanych w innych sprawach, nie wiąże organów orzekających w niniejszej sprawie, albowiem to nie sprawa skarżącej była przedmiotem rozpoznania przez te sądy. Ponadto, pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Tymczasem taka sytuacja w toku postępowań administracyjnych zakończonych kwestionowanymi decyzjami nie miała miejsca. Na marginesie sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na podstawie art. 155 K.p.a. można dokonać zmiany decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami lub decyzji prawidłowych. Ponadto, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10, przepis ten otwiera możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219 i z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). Stanowisko to należy w pełni zaakceptować. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.