II SA/Łd 632/15

Dnia 23 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu usunięcia urządzeń telekomunikacyjnych i umorzenia postępowania oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [....], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A z siedzibą w R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [....], nr [...], którą na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływanej jako: "Prawo budowlane" – oraz art. 105 § 1 k.p.a. odmówiono wydania nakazu usunięcia określonych urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na maszcie antenowym zlokalizowanym w R. I 18 na terenie działki o nr ewid. 17/2, obręb [...], gm. W. oraz umorzono postępowanie w sprawie wymiany urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej C w R. I 18, zlokalizowanej na terenie ww. działki – uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny, z którego wynikało, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...], nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił C Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej B nr [...] R. wraz z przyłączem energetycznym na działce o nr ewid. 17/2 położonej w R. I nr 18, obręb [...], gmina W.. W dniu 23 września 2014r., Stowarzyszenie A skierowało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pismo, którym wniesiono - na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - o wszczęcie z urzędu postępowania, dotyczącego nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej B w R. Następnie w dniu 6 listopada 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził oględziny w sprawie rozbudowy masztu telefonii komórkowej, położonej w R. na działce o nr ewid. 17/2, gmina W.. Czynności te zostały przeprowadzone w obecności właścicieli tej nieruchomości A.i i P. S.. Podczas oględzin ustalono, że na ww. działce znajduje się maszt telefonii komórkowej o konstrukcji stalowo - kratowej. Według oświadczenia A. S., ani ona ani jej mąż nie są inwestorami. Wydzierżawili oni bowiem część działki 17/2. Inwestorem ww. masztu jest C Polska Spółka Akcyjna w W.. Ponadto P.S. wyjaśnił, że zgodnie z umową firma, która wydzierżawiła grunt pod nadajnik ma zapewniony dojazd i jej pracownicy w każdej chwili mogą wjechać i prowadzić prace na wynajmowanym terenie. Właściciel nie jest o tym informowany. W toku prowadzonego postępowania organ pozyskał "Sprawozdanie Nr OSR/0066/05/2011 z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska. Badany obiekt: stacja bazowa B [...] –R. 118, dz. nr 17/2" sporządzone przez D Laboratorium Badawcze. Opracowanie to dotyczyło pomiarów natężenia pola elektrycznego, które zostały wykonane dla celów ochrony środowiska. Badanymi źródłami pola elektromagnetycznego były urządzenia nadawczo - odbiorcze stacji bazowej telefonii cyfrowej. Anteny zainstalowane są na wieży, a urządzenia nadawczo - odbiorcze w kontenerze technicznym. Na podstawie dokumentacji zleceniodawcy dla badanego obiektu stwierdzono, iż obiekt ten składa się z różnych rodzajów urządzeń nadawczo - odbiorczych pracujących w zakresie częstotliwości: trzy anteny sektorowe - 900 MHz, trzy anteny sektorowe - 2100 MHz, jedna antena radiolinii - 23 GHz, trzy anteny radiolinii - 38 GHz. Autor opracowania po przeprowadzeniu analizy uzyskanych wyników badań pomiarów stwierdził, że wartości natężenia pola elektrycznego w miejscach dostępnych dla ludności przy przedmiotowej stacji bazowej nie przekroczyły poziomów dopuszczalnych określonych w przepisach. Ponadto z pisma E Sp. z o.o. z dnia 13 czerwca 2014r. wynikało, że układ budowlano - konstrukcyjny wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę nr 782/2008 pozostał niezmieniony. Konfiguracja antenowa stacji była zgłoszona do właściwego organu zajmującego się nadzorem nad przestrzeganiem przepisów ochrony środowiska tj. Starostwa Powiatowego w dniu 24 czerwca 2011r. zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.) i od tego dnia pozostaje niezmieniona. Pismem z dnia 20 listopada 2014r. Starosta Powiatu [...] poinformował organ nadzoru budowlanego, iż w rejestrach od roku 2008 do dnia 20 listopada 2014r. brak jest danych o przyjęciu zgłoszenia robót bądź o wydaniu pozwolenia na rozbudowę masztu telefonii komórkowej dla B lub C Polskiej Spółki Akcyjnej. W dniu 21 listopada 2014r. do organu I instancji wpłynęło pismo E Sp. z o.o., w którym wskazano, że w 30 tygodniu 2014r. została dokonana wymiana urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na wieży. Wymiana urządzeń była niezwiązana ze zmianą układu budowlano konstrukcyjnego wieży i zagospodarowania terenu, które zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę nr 782/2008. Ze sprawozdania Nr OSR/0011/08/2014 "Z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska" opracowanego we wrześniu 2014 wynikało, iż przedmiotowy obiekt składa się z różnych rodzajów urządzeń nadawczo – odbiorczych, pracujących w zakresie częstotliwości: dwie anteny radiolinii - 38 GHz, jedna antena radiolinii - 23 GHz, trzy anteny sektorowe - 900/1800 MHz, trzy anteny sektorowe - 2100 MHz. Z akt sprawy wynikało ponadto, iż w dniu 12 sierpnia 2014r. pełnomocnik C S.A. złożył w Starostwie Powiatu [...] oraz Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Ł. pismo informujące o zmianie danych w zakresie nazwy instalacji oraz wielkości i rodzaju emisji dla przedmiotowej stacji bazowej. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., wyznaczył organowi stopnia podstawowego dodatkowy termin załatwienia sprawy dotyczącej wniosku organizacji opartego o art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. złożonego w dniu 23 września 2014r., poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 31 grudnia 2014r. W dniu 29 grudnia 2014r. Z. G. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. pismo, którym poinformował, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy obiektu (zwiększono jego moc EIRP) a organ winien prowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], o której mowa na wstępie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia A Z. G., który we wniesionym odwołaniu zarzucił decyzji wydanej przez organ I instancji naruszenie art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., a ponadto: – art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji merytorycznej z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego, czego obowiązujące przepisy prawa nie przewidują; – art. 3 pkt 6 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż nie mają one zastosowania albowiem demontaż anten i ich wymiana na nowe o dużo większej mocy nie podlega już dyspozycji art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; – art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego polegająca na wymianie anten na inne o dużo większej mocy należy kwalifikować, jako montaż instalacji radiokomunikacyjnej niewymagającej nawet zgłoszenia; – art. 49b ustawy Prawo budowlane poprzez jego przywołanie w osnowie decyzji tylko dlatego, że inwestor dokonał zgłoszenia instalacji w świetle przepisów ustawy o ochronie środowiska, co ma rzekomo przełożenie na procedurę prowadzoną na podstawie ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji przytoczył następnie art. 49b ust. 1-6 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na wydanie prawidłowej decyzji, poprzestając - jak sam wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - na pozyskaniu informacji z której wynika, że inwestor dokonał wymiany urządzeń telekomunikacyjnych na przedmiotowym maszcie, na podstawie stosownego zgłoszenia, dokonanego w Wydziale Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w P. oraz na wyjaśnieniach inwestora, że konstrukcja stacji telefonii komórkowej nie została przebudowana, a jedynie w drugiej połowie 2014 roku dokonano wymiany urządzeń telekomunikacyjnych, znajdujących się na maszcie. Organ I instancji reasumując podniósł, iż wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, ponieważ stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Powyższe, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., pozwalało na umorzenie postępowania w sprawie wymiany urządzeń telekomunikacyjnych przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, której budowa wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219, poz. 1864 ze zm.) przez telekomunikacyjny obiekt budowlany należy rozumieć - linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Ustawodawca w katalogu definicji legalnych nie określił na czym polega rozbudowa, wskazując jedynie w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, że jest to jedna z form budowy. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że zawarta w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" - na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił na czym polegała wymiana urządzeń telekomunikacyjnych. Organ szczebla powiatowego winien zatem w pierwszej kolejności pozyskać projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...] i dokonać jego analizy odnośnie zakresu udzielonego pozwolenia, tj. co obejmowało wykonanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. winien przeprowadzić oględziny i ustalić, czy na przedmiotowym maszcie zamocowane są anteny objęte ww. pozwoleniem na budowę, czy też inwestor zamontował kolejne. Zainstalowanie bowiem na maszcie następnych anten należałoby, zdaniem organu II instancji, traktować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia ustalenia zatem czy doszło do umieszczanie kolejnych urządzeń telekomunikacyjnych na przedmiotowej wieży ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż organ stopnia podstawowego błędnie zastosował art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepis ten dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, o ile nie stanowią one całości techniczno - użytkowej. Organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czym naruszył art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, co z kolei stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Naruszenie tychże przepisów mogło zaś, w ocenie organu odwoławczego, mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc w tej sytuacji nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem przeprowadzić rozpoznania sprawy w całości we własnym zakresie, gdyż takie działanie pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła C S.A. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie; 2. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji mimo, iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nawet w części, bowiem zebrany materiał dowody jest wystarczający do podjęcia decyzji; 3. art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, iż organ l instancji wydał orzeczenie w oparciu o analizę niekompletnego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał własnych ustaleń i zebrał wystarczający materiał dowodowy do wydania swej decyzji z dnia [...]. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ l instancji przeanalizował projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwalnia na budowę z 15 września 2008r., dokonał oględzin stacji bazowej i stwierdził, iż nie doszło do umieszczenia kolejnych urządzeń na wieży. Zdaniem skarżącej oznacza to, że zarzuty podniesione pod adresem decyzji z dnia [...] są nieuzasadnione, a uchylenie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. art. 77 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a. Powołując się na treść art. 3 pkt 9 i pkt 3 art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, a także na § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń technicznych i to na legalnie zrealizowanym obiekcie budowlanym. W konsekwencji powyższego należy uznać, że prace polegające na zainstalowaniu w 2014r. w miejsce dotychczasowych nowych anten o wysokości poniżej 3 m na konstrukcji wsporczej masztu telefonii komórkowej nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie, analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy skarżąca podniosła, że w prowadzonym postępowaniu PINB podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie może budzić przy tym wątpliwości, że organ l instancji prowadził postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. Samo uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...]również nie budzi zastrzeżeń spełniając wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca dodała, że wieża telefonii komórkowej, której lokalizacja, a następnie budowa zostały zaakceptowane przez właściwy organ, jest konstrukcją wsporczą dla instalowanych nań anten, które z racji rozwoju technologii oraz zwyczajnego zużycia podlegają zmianie. Zdaniem inwestora, choć pozwolenie na budowę objęło również moc anten, ich zmiana nie ma samowolnego charakteru, co wynika z wyjątku wprowadzonego art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 21 września 2015r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie A z siedzibą w R. podniosło, że zarzuty naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane nie zasługują na akceptację. Podniesiono, że wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych budziła kwestia budowy stacji bazowych na istniejących obiektach budowlanych niezwiązanych funkcjonalnie z nią. W istocie w orzecznictwie nie było sporu prawnego, co do tego, że budowa stacji bazowej na gruncie zawsze wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz użytkowanie (do dnia dzisiejszego). Dodatkowo inwestor nie dokonał demontażu oraz montażu na obiekcie tylko w nim (w obiekcie) zmieniając jego parametry techniczne oraz użytkowe. Zdaniem uczestnika postępowania w niniejszej sprawie inwestor chce udowodnić, że samo pozwolenie na budowę, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz środowiskowa wydane dla konkretnych parametrów technicznych obiektu są bez znaczenia albowiem po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie moc obiektu można zmieniać bez pozwolenia. Takiego stanowiska nie można akceptować albowiem doszłoby do absurdalnej sytuacji z uwagi na konieczność uznania, że ww. decyzje w zakresie ilości, mocy anten nie były wiążące; bez ich określenia nie mogłyby jednak zostać wydane. Uczestnik postępowania powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych i stwierdził, że akceptując stanowisko inwestora należałoby przyjąć, że decyzja lokalizacyjna nie jest wydawana dla konkretnej ilości, mocy anten i to pomimo że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu inwestor ma obligatoryjny obowiązek dołączenia mapy zawierającej obszar oddziaływania inwestycji a nie dowolny. Ponadto literalne brzmienie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozwalało inwestorowi na rozdzielnie procesu inwestycyjnego zgodnie z jednolitym orzecznictwem w tym zakresie. Reasumując, uczestnik stwierdził, że nie można w świetle powyższego zaakceptować stanowiska inwestora, gdyż art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie ma tu zastosowania, albowiem dokonano zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto brak jest przepisu prawa, który dopuszcza możliwość demontażu i montażu anten w istniejącym obiekcie budowlanym bez decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Ponadto pozostała jeszcze kwestia wymagań, co do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która została pominięta przez organ I instancji, co również uzasadniało konieczność uchylenia tej decyzji. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie akceptuje poglądów Spółki, a ona ciągle przedstawia dokumenty, w których poświadcza nieprawdę. Inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W ocenie uczestnika postępowania organ nie ustalił, czy poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tym samym nie udowodniono, że nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Odmienna wykładnia powołanego przepisu pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. l, str. 248), implementowanej do krajowego porządku prawnego powołaną wyżej ustawą o dostępie do informacji środowiskowej, który przewiduje obowiązek poddania ocenie skutków przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne m.in. z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Sprzeczne i zawężające w stosunku do tego podejścia byłoby uwzględnianie w zakresie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcie jedynie poszczególnych jego elementów (pojedynczych anten) bez względu na łączny rozmiar ich oddziaływania. Uczestnik postępowania podniósł, że w świetle przytoczonego w piśmie orzecznictwa organ winien był dokonać analizy z uwzględnieniem maksymalnych tiltów, a nie takich, jakie inwestor sobie dopasowuje do swoich własnych potrzeb. Uczestnik postępowania zwrócił także uwagę na wadliwe interpretowanie przez inwestora art. 124 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska pomimo odmiennej interpretacji tego przepisu w orzecznictwie. Wobec powyższego organ winien był ustalić czy wysokości, na której znajdują się osie głównych wiązek promieniowania z uwzględnieniem maksymalnych tiltów można uznać za dostępne dla ludności (zabudowane lub możliwe do zabudowy do tej wysokości) w odległości do 300 metrów. Uczestnik postępowania stwierdził, że z powyższych względów decyzja organu II instancji była prawidłowa albowiem przedmiotem sprawy jest rozbudowa obiektu, a nie demontaż i montaż na nim urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz.1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Po myśli art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jednocześnie "odmówiono wydania nakazu usunięcia wymienionych urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na maszcie antenowym zlokalizowanym w R. I 18, na terenie działki o nr ewidencyjnym 17/2, obr. [...], gm. W." oraz postanowiono "umorzyć postępowanie sprawie wymiany urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej C w R. I 18, zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid.17/2, obr [...], gm. W.". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano zarówno przepis art. 49 b ustawy Prawo budowlane, jak i art. 105 § 1 k.p.a. Już sama zatem konstrukcja rozstrzygnięcia kwalifikuje go do uchylenia - narusza bowiem przepisy postępowania, z uwagi na jednoczesne rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie (odmowa wydania nakazu usunięcia urządzeń, które, nawiasem mówiąc, w żadnym fragmencie rozstrzygnięcia nie zostały wymienione) oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazuje przy tym, by różny był przedmiot obu rozstrzygnięć – w obu przypadkach chodzi bowiem o nieokreślone bliżej "urządzenia telekomunikacyjne stacji bazowej telefonii komórkowej C w R. I 18, zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid.17/2, obr. [...], gm. W.". Podzielić należy przy tym stanowisko organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwiało wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Wbrew zarzutom skargi, postępowanie to nie zostało bowiem w istocie przeprowadzone. Organ poprzestał jedynie na oględzinach (wadliwych proceduralnie z uwagi na niepowiadomienie wszystkich stron postępowania) oraz dokumentacji przedłożonej przez inwestora, która zresztą wprost wskazuje na zmianę "wielkości i rodzaju emisji" (informacja z dnia 6 sierpnia 2014r., złożona do Starostwa Powiatowego w P.). Nie zbadał natomiast ani dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę ani też dokumentacji własnej, związanej z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na użytkowanie (w decyzji o pozwoleniu na budowę na inwestora nałożony został obowiązek uzyskania takiego pozwolenia). Wprawdzie uzasadnienie decyzji z dnia [...] wskazuje na "analizę dokumentacji projektowej", wszakże bez jakichkolwiek rozważań, które potwierdzałyby powyższą konstatację, zaś w aktach sprawy znajduje się wyłącznie kserokopia decyzji o pozwoleniu na budowę bez załączonej dokumentacji projektowej. Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Niekompletny materiał dowodowy, zgromadzony w nadesłanych do kontroli sądowej aktach administracyjnych, nie pozwala natomiast na jednoznaczną kwalifikację dokonanej przez inwestora "modernizacji" obiektu. Czyni to zatem przedwczesną ocenę możliwości zastosowania określonych przepisów ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. Wskazane wyżej okoliczności dowodzą zaś trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w całości a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. a.tp.