II SAB/Kr 171/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku K. C. z dnia 30 marca 2015 r. w zakresie jego pkt 2 - w terminie 14 dni; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. C. pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku. Skarżący podał, że Wójt Gminy R. powiadomił, że żądana informacja zostanie udostępniona do dnia 28 marca 2015 r. Jednakże pismem z dnia 26 marca 2015 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, a także zakwestionowano jego treść. Pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. K. C. złożył powtórny wniosek o udostępnienie informacji publicznej z żądaniem natychmiastowej odpowiedzi. Wójt Gminy R. stwierdził, że większość żądanych informacji stanowi informację przetworzoną i w związku z tym odmówił jej udostępnienia, choć nie wydał przy tym żadnej decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. K. C. złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji w postaci kserokopii rachunków dotyczących kosztów dożynek w 2014 r., jednak organ odmówił udostępnienia tej informacji. W ocenie skarżącego w obecnym stanie faktycznym organ nadal pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia złożenia niniejszej skargi nie udostępnił żądanych informacji. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji, a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności. Sprawa w zakresie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku dnia 1 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kosztów dożynek w 2014 r. oraz udostępnienia kserokopii rachunków związanych z wydatkami z budżetu gminy na organizację tej imprezy została wyłączona do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (sprawa rozpoznawana w niniejszym postepowaniu). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ustawowym terminie tj. do dnia 11 lutego 2015 r. organ udzielił informacji, że stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji odpowiedź na wniosek zostanie udzielona w terminie do 28 marca 2015 r. Wbrew zarzutom skargi organ nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek. Nie odmówiono bowiem udostępnienia informacji, a jedynie wydłużono termin udzielenia odpowiedzi na wniosek. W dniu 26 marca 2015 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku przez określenie formy w jakiej żądane informacje mają być udostępnione. Po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. informacja publiczna w zakresie pkt 1, 2 częściowo 4, 5 i 6 wniosku została udostępniona. W związku z faktem, że pozostałe żądane informacje stanowiły informację przetworzoną skarżący został wezwany stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie organu pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. skarżący zmienił wniosek o udostępnienie informacji publicznej domagając się przekazania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, tym samym wydanie decyzji w przedmiocie informacji przetworzonej stało się bezprzedmiotowe. Z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji we wniosku z dnia 27 kwietnia 2015 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 27 czerwca 2015 r. W dniu 1 kwietnia 2015 r. skarżący złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej żądając przedstawienia kosztów organizacji dożynek powiatowych w gminie R. w 2014 r. oraz kserokopii wszystkich rachunków związanych z wydatkami z budżetu gminy na organizację imprezy. Pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. organ przedłużył termin udzielenia odpowiedzi na wniosek do dnia 14 maja 2015 r., a następnie pismem z tej daty udostępnił informację publiczną przesyłając dane dotyczące kosztów organizacji dożynek wraz z zestawieniem faktur dokumentujących te koszty. Według organu przekazanie skarżącemu zestawienia faktur w miejsce kserokopii faktur nie może być potraktowane jako nieudostępnienie informacji publicznej. Tym samym organowi nie można zarzucić bezczynności w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, gdyż nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. W konsekwencji powyższych wywodów należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej opiera się na zarzucie bezczynności organu – Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 30 marca 2015 r. wnioskował K. C. We wniosku tym domagał się on udostępnienia informacji dotyczącej: 1/ kosztów organizacji dożynek powiatowych w gminie R. w 2014 r., oraz 2/ kserokopii wszystkich rachunków związanych z wydatkami z budżetu gminy na organizację imprezy (koszty żywienia, nagród, zespołów i transportu). W tym miejscu wyjaśnić należy, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i wójt gminy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej nie jest wątpliwy w sprawie należy dokonać oceny, czy wnioskowane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Rozważania Sądu winna rozpocząć uwaga, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, opierając się o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za takową bowiem uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 roku, II SA 2036-2037/02,). Wobec tego pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uznać każdą informację dotyczącą okoliczności stanowiącej wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób, dotyczący funkcjonowania władzy publicznej. Wyliczenie zawarte w art. 6 ustawy ma przy tym jedynie charakter przykładowy. Informacją publiczną jest nie tylko informacja dotycząca formy i treści dokumentów urzędowych, ale także utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej - w tym dokumentów, dotyczy zarówno informacji wytworzonych przez podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również tych informacji, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań, bez względu na to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą. W tym zakresie istotnym jest jednak, by żądane informacje publiczne służyły realizowaniu zadań publicznych przez ten podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sama informacja ma natomiast tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art.13 ust. 1-2 ustawy, który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis art.14 ust.2 ustawy stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że żądania zawarte we wskazanych dwóch punktach wniosku z dnia 30 marca 2015 r. dotyczą bez wątpienia udostępnienia informacji publicznej, bowiem wydatkowanie środków publicznych (gminnych) na pokrycie różnych okolicznościowych wydarzeń, w tym faktury bądź rachunki wystawione przez podmioty świadczące usługi przy organizacji tego typu wydarzeń, stanowią informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Obrazują mianowicie zasady funkcjonowania władzy publicznej, w tym w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej. Nie ulega też wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co wywieść należy z zasady jawności gospodarki środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Faktury i rachunki, chociaż nie zostały wydane przez organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bezpośrednio się do niego odnoszą i mają wpływ na uszczuplenie aktywów (środków publicznych), którymi dysponuje organ. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11). W rozpoznawanej sprawie organ w piśmie z dnia 14 maja 2015 r. poinformował K. C., że koszt organizacji dożynek w roku 2014 wynosi [...] zł. W załączeniu do tego pisma Wójt Gminy R. przesłał zestawienie faktur dotyczących dożynek. Tym samym organ udzielił skarżącemu informacji w zakresie punktu 1 jego wniosku z dnia 30 marca 2015 r. Reasumując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że skoro w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności co do obowiązku załatwienia sprawy w odniesieniu do punktu 1 wniosku z dnia 30 marca 2015 r., to skarga była niezasadna i podlegała w tym zakresie oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku). W odniesieniu do pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia 30 marca 2015 r. stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu organu, nie zostały one udostępnione w prawidłowy sposób. Skarżący, zgodnie z treścią wniosku domagał się bowiem kserokopii wszystkich rachunków. Tymczasem organ przedstawił jedynie zestawienie faktur dotyczących dożynek. W tym miejscu jednoznacznie wskazać należy, że zestawienia faktur w formie tabelarycznej nie można utożsamiać z kserokopiami tychże faktur. Skoro skarżący w swoim wniosku jasno sprecyzował zakres żądania to organ realizując ten wniosek powinien przekazać wnioskowaną informację publiczną, a nie jedynie po zinterpretowaniu wniosku sporządzić zestawienie, które miałoby w jego ocenie być ekwiwalentem informacji. W tym przypadku Wójt Gminy R. pozostawał w bezczynności, gdyż nie spełnił żądania zawartego w punkcie 2 wniosku skarżącego ani też nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, przez bezczynność organu należy bowiem rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności (wyrok WSA w Gdańsku z 20 sierpnia 2014 r., II SAB/Gd 76/14). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Konsekwencją stwierdzania bezczynności organu w zakresie opisanym w punkcie I sentencji wyroku był – jak tego wymaga art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. – obowiązek rozważenia przez Sąd, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak udzielenia żądanej informacji wiązał się z analizą wniosku skarżącego i dokumentacji, której ten wniosek dotyczy. Okres bezczynności nie był znaczny, a z zastosowania w sprawie przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. trudno wyprowadzić wniosek, że zaniechanie organu miało charakter celowy. Tym bardziej, że wniosek skarżącego został częściowo rozpatrzony przed wpłynięciem do organu przedmiotowej skargi i żądana informacja – wprawdzie niepełna, bo ograniczona do żądań określonych w punkcie 1 wniosku – ale w części została skarżącemu udzielona. Wobec tego Sąd w punkcie III sentencji wyroku orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.