VII SA/Wa 538/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...]stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. D., reprezentowanego przez adw. W. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r., znak [...]zezwalającej [...]Zakładom Gazownictwa w G. na budowę gazociągu przesyłowego [...]-[...]i zobowiązującej [...]Zakłady Gazownictwa w G. do wcześniejszego powiadomienia właściciela gruntów co do terminu rozpoczęcia robót - budowy gazociągu przesyłowego. Naczelnik Gminy w [...], decyzją z dnia [...]kwietnia 1979 r. - znak: [...]na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz U. Nr 10. poz. 64 z 1974 r.) zezwolił [...]Zakładom Gazownictwa w G. na budowę gazociągu przesyłowego [...]-[...], m. in. przez działkę oznaczoną nr [...]i zobowiązał [...]Zakłady Gazownictwa do wcześniejszego powiadomienia właścicieli gruntów co do terminu rozpoczęcia robót. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik Gminy wskazał, że z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wejście na grunty będące własnością osób fizycznych w związku z budową w 1979 r. gazociągu przesyłowego [...]-[...], wystąpiły [...]Zakłady Gazownictwa w G. oraz że w związku z tym, że budowa gazociągu jest ważnym interesem społecznym i gospodarczym, należało zezwolić na jego budowę. W wyjaśnieniu tej decyzji, organ orzekający stwierdził, że za straty wynikłe w związku z budową gazociągu przysługuje właścicielom nieruchomości odszkodowanie, które strony ustalą na podstawie wzajemnego porozumienia. W razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek strony zainteresowanej Naczelnik Gminy. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 kwietnia 1979 r. Pismem z dnia 21 marca 2011 r. A. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1979r. znak [...] w części obejmującej działkę nr [...], objętą księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącą własność A. D.. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]przekazało powyższy wniosek, wg właściwości, Wojewodzie [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...]Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r., znak [...] zezwalającej [...]Zakładom Gazownictwa w G. na budowę gazociągu przesyłowego [...]-[...]i zobowiązującej [...]Zakłady Gazownictwa w G. do wcześniejszego powiadomienia właściciela gruntów co do terminu rozpoczęcia robót - budowy gazociągu przesyłowego, wskazując na brak zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania A. D. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r., znak [...] zezwalającej [...]Zakładom Gazownictwa w G. na budowę gazociągu przesyłowego [...]-[...]stwierdził, że podstawę wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r. stanowił przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), który stanowił, iż organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do ust. 2 cytowanego artykułu osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Zaś zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Organ wskazał, ze z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 1979r. współwłaścicielami nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) byli A. D. i H. D. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Decyzją Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania w [...] z września 1977 r., znak [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] ustalono lokalizację gazociągu gazu ziemnego [...]-[...]-[...]. Powyższa decyzja stanowiła warunek konieczny do uzyskania zezwolenia na wejście w teren m.in. przedmiotowej działki w związku z budową gazociągu wysokiego ciśnienia. Wnioskiem z dnia 30 października 1978r., znak [...][...]Zakłady Gazownictwa w G. zwróciły się do Naczelnika Gminy w [...] o wydanie zezwolenia na wejście w teren w celu budowy gazociągu przesyłowego [...]-[...]. Decyzją z dnia [...]kwietnia 1979 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...]zezwolił [...]Zakładom Gazownictwa w G. na budowę gazociągu przesyłowego [...]-[...] i zobowiązał [...]Zakłady Gazownictwa w G.do wcześniejszego powiadomienia właściciela gruntów co do terminu rozpoczęcia robót - budowy gazociągu przesyłowego. W dniu złożenia wniosku, [...]Zakłady Gazownictwa w G. były przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki Nr [...]z dnia [...] grudnia 1975 r., zatem [...] Zakłady Gazownictwa w G. były uprawione do złożenia powyższego wniosku. Przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące budowę gazociągu przesyłowego [...]-[...]. W niniejszej sprawie wnioskodawca uzyskał zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu, mieszczącego się więc w kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy. Tym samym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego, iż jego mocodawca nie brał udziału w postępowaniu i nie została mu doręczona decyzja, co w jego ocenie stanowi rażące naruszenie prawa, organ wskazał, iż naruszenie to stanowi przesłankę wznowienia postępowania stypizowaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Odnosząc się do pozostałych zarzutów rażącego naruszenia prawa, polegającego w ocenie pełnomocnika skarżącego na pogwałceniu ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zauważyć, iż zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wynika z ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. [....] Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1229/09, opubl.: LEX nr 582699). Zdaniem Ministra Sytuacja taka nie zachodzi w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r. nie jest obarczona wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie nie zachodzą również pozostałe kwalifikowane wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Skarżący A. D. zarzucił zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju: naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] kwietnia 1979r., pomimo, iż dokładna i wyczerpująca analiza zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wskazuje, iż niniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niewymienienie A. D. w decyzji z dnia [...]kwietnia 1979r. jako osoby, która ją otrzymuje i w konsekwencji przez jej niedoręczenie, zostały pogwałcone podstawowe prawa strony. A. D. nie wiedział o toczącym się postępowaniu, a przede wszystkim został pozbawiony możliwości odwołania się od przedmiotowej decyzji Zdaniem Skarżącego, braki w zakresie uzasadnienia decyzji, a także uzasadnienie pozorne skutkować mogą również stwierdzeniem nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (P. Chałas, Zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w formułowaniu uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, PPPubl. 2009, nr 1, s. 57 i n.). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzją z dnia [...]stycznia 2015 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju i stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r., znak [...]zezwalającej [...]Zakładom Gazownictwa w G. na budowę gazociągu przesyłowego [...]-[...]i zobowiązującej [...]Zakłady Gazownictwa w G. do wcześniejszego powiadomienia właściciela gruntów co do terminu rozpoczęcia robót - budowy gazociągu przesyłowego podnosi zarzut niezawiadomienie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym przed Naczelnikiem Gminy w [...]a w konsekwencji brak udziału strony bez jej winy, w postępowaniu, co zdaniem Skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Podnosi również, że uzasadnienie merytoryczne decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r. stanowi uzasadnienie pozorne, rażąco naruszające prawo. Skargi nie można było uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed wielu laty, a stanowiących podstawę realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu linii energetycznej. Decyzje te stały się ostateczne w pierwszej instancji i przez wiele lat nie budziły wątpliwości. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania nieważnościowe, wykazując ,że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenia prawa. Nie został również naruszony inny przepis art. 156 § 1 kpa. Podstawę wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1979 r. stanowił przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, iż organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do ust. 2 cytowanego artykułu osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Zaś zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju szczegółowo przeanalizował przebieg postepowania administracyjnego zakończonego decyzją naczelnika Gminy w [...]i słusznie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych twierdzeń Skarżącego, Sąd podzielił stanowisko organu, który wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji - do wad tej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi wadę postępowania, a zatem to ono wymaga wznowienia. Podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne (por: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. I OSK 237/13). Należy przy tym dodać, że ze względu na ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o jakiej stanowi w art. 16 § 1 k.p.a., nie można w tym trybie wzruszać decyzji dotkniętej innymi wadami niż podstawy stwierdzenia nieważności przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Przyjmuje się przy tym także, iż pomiędzy tymi dwoma odmiennymi trybami weryfikacji decyzji ostatecznych nie występuje konkurencyjność pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracyjny, (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Łd 1083/07). Z powyższych względów nietrafne są również zarzuty naruszenia przez organ: zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), art. 6, 8 i 10 k.p.a. Naruszenia ta stanowić mogą jedynie konsekwencję pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, i jako takie, nie mogą stanowić samodzielnego zarzutu w oderwaniu od pierwotnego uchybienia. Pierwotne uchybienie zaś, jak wskazano powyżej, stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia unieważnienia postępowania. Sad podzielił również pogląd Ministra, że nie można zarzucić decyzji Naczelnika w [...]pozorność uzasadnienia, bowiem wskazany w uzasadnieniu ww. decyzji interes społeczny i gospodarczy, wynikający z budowy gazociągu przesyłowego, miał charakter realny. Dokonując jego oceny, należy uwzględnić fakt, iż przedsiębiorstwo przesyłowe realizowało cele społeczne polegające na dostarczaniu gazu innym podmiotom. Brak szerszego uzasadnienia w określonych okolicznościach sprawy może być traktowane jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności w powiązaniu z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w tym zasady udzielania informacji czy wyjaśniania stronom zasadności przesłanek którymi się organ kierował może skutkować uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy enigmatyczność uzasadnienia, która notabene cechowała większość decyzji wydawanych w latach siedemdziesiątych nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie z tego powodu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.