I OSK 128/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 289/15 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 października 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z [...] lutego 2015 r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2015 r. B. G. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad synem S. G. urodzonym [...] 1986 r. Do wniosku dołączyła m.in.: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] listopada 2013 r., zaliczające S. G. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] października 2013 r., które zostało wydane na stałe. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., decyzją z [...] lutego 2015 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem S. G. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. wynika, iż niepełnosprawność S. G. istnieje od 27 roku życia i dlatego w świetle przytoczonego wyżej przepisu ustawy nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. G. podkreślając, że jej syn od urodzenia ma problemy ze zdrowiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium za niesporne uznało, że S. G. wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje strona, jednak nabył on status osoby niepełnosprawnej dopiero od 2013 r., tj. w wieku 27 lat - tym samym, w świetle treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wystąpiły przesłanki do przyznania jego matce przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium odnotowało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał zaznaczył jednak wyraźnie, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wskazał również Trybunał, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wykazanie przez wnioskodawczynię, że spełnia ustawowe kryteria otrzymania świadczenia obliguje organ do jego przyznania w drodze decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej i tak się właśnie stało w niniejszej sprawie. W skardze na decyzję organu odwoławczego B. G. zarzuciła oparcie decyzji o niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że spór między stronami sprowadzał się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów matce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność jej dziecka powstała po zakończeniu nauki w szkole, jak i po ukończeniu przez niepełnosprawne dziecko 18 roku życia. Sąd podkreślił, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie należy wziąć pod uwagę treść wyroku Trybunał Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r., jak i skutki z niego płynące, w celu określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Sąd był zatem zobowiązany do zbadania, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd podkreślił, że wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia w rozpoznawanej sprawie była okoliczność późnego powstania niepełnosprawności u syna skarżącej. Organy podkreśliły, że warunkująca przyznanie świadczenia przesłanka wymagająca wcześniejszego powstania niepełnosprawności wynika wprost z art. 17 ust. 1b ustawy, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd podkreślił, że dla oceny prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie powołanego przepisu istotne znaczenie odgrywa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. We wskazanym w sentencji tego wyroku zakresie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność omawianego przepisu prowadząc do stwierdzenia, że jego dalsze stosowanie stanowić będzie niedopuszczalne - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowanie sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Sąd uznał, że zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku TK należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu, godzącym w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. W związku z powyższym, Sąd uznał, że nie można podzielić stanowiska Kolegium, iż wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej B. G. Wbrew stanowisku Kolegium, skarżąca nie musi czekać na rozwiązania ustawowe, bo skutkiem tego wyroku jest obowiązek zbadania przez organy, czy spełnia ona warunki do przyznania żądanego świadczenia, określone w art. 17 cyt. ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy rozpoznające sprawę nie wywiązały się z tego obowiązku, ograniczając się do wykazania, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie przez S. G. granicy wieku wskazanej w spornym przepisie. Warunek ten - co należy podkreślić - nie powinien jednak mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ jest niekonstytucyjny, bo w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Sąd uznał zatem, że organy w tej konkretnej sprawie nie były uprawnione do wydania decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Sąd zauważył, że w zaskarżonej decyzji nie rozważano, czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając stanowisko o braku wpływu omawianego wyroku na sytuację skarżącej, Kolegium ograniczyło się do powołania przedstawionego wyżej fragmentu jego uzasadnienia, dotyczącego skutków wyroku. Sąd jednak podkreślił, że treść uzasadnienia wyroku nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdzenie bowiem niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, co w rozważanym przypadku nastąpiło 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie sposób uznać za prawidłowe stwierdzenie, że wejście w życie przedmiotowego wyroku, który ma charakter zakresowy negatywny i nie tworzy nowych przepisów prawa, nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę, tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Konkludując, Sąd stwierdził, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie wyraźnie mówi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 (w zakresie pkt 2) polegającą na uznaniu, iż bezpośrednim skutkiem orzeczenia TK jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych domniemania konstytucyjności i derogacja cyt. przepisu w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i w konsekwencji niezastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie Kolegium, skutkiem wyroku TK nie jest utrata mocy wiążącej tego przepisu, dlatego należało go uwzględnić przy weryfikacji prawa wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści uzasadnienia wyroku TK wynika bowiem, że wejście w życie tego orzeczenia nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, albowiem skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. oraz przez niesłuszne związanie organu podatkowego nietrafnymi zaleceniami wskazującymi na celowość badania przez organ czy Pani B. G. spełnia warunki do przyznania żądanego świadczenia, określone w art. 17 cyt. ustawy z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ocenie organu weryfikacja prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego winna być dokonana także w oparciu o treść art. 17 ust. 1b, przy czym ustalenie, że w sprawie nie występuje przesłanka opisana w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uwalnia organ od badania pozostałych przesłanek określonych w art. 17 cyt. ustawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając słuszności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidziano dwie postacie naruszenia prawa materialnego - błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W świetle wytycznych wyznaczonych dla formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, za nieprawidłowy należało uznać zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego mimo, iż wpływa na kształt przepisów, sam prawem materialnym nie jest. Wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wyroku powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny musiałby rozpoznając przedmiotowy zarzut samodzielnie określić o naruszenie jakiego przepisu prawa materialnego, skarżącemu kasacyjnie chodziło, do czego Sąd ten w związku z treścią art. 183 p.p.s.a., nie jest uprawniony. W świetle art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne muszą być określone precyzyjnie i jednoznacznie, poprzez wskazanie, który przepis ustawy i w jakim brzmieniu (jeżeli jego treść była zmieniana) został naruszony. Nie ulega wątpliwości, że warunkom tym podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut nie odpowiada. Pomimo jednak powyższej wadliwości konstrukcyjnej omawianego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że treść wniesionej skargi kasacyjnej umożliwia jego rozpoznanie w zakresie w jakim przywołuje treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zastosowania tego przepisu prawidłowo uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, mając na uwadze moc obowiązującą orzeczeń Trybunału wynikającą z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Należało zatem podkreślić, że powołany wyrok TK został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. i w tym też dniu wszedł w życie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie. W orzeczeniu tym Trybunał wyraźnie stwierdził, że: "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 [tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych] w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". W myśl powołanego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego cytowane zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego nie ulega wątpliwości, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, jak w niniejszej sprawie, to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Związanie sądów orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa oznacza, że nie mogą one uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem podzielić argumentacji skargi kasacyjnej akcentującej zakresowość wyroku Trybunału i stwierdzenie zawarte w jego uzasadnieniu, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, nie oznacza to jednak po stronie sądu dokonującego kontroli decyzji wydanej w oparciu o przepis uznany za niezgodny z Konstytucją, braku możliwości uwzględnienia powyższej treści wyroku prowadzącej do odmowy zastosowania tego przepisu w konkretnej sprawie. Powyższe stwierdzenie czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Odmawiając następnie słuszności argumentacji przywołanej dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a., należy stwierdzić, że prawidłowość dokonanej przez Sąd interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkowała koniecznością związania organów wytycznymi prowadzącymi do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie pozostałych przesłanek, z jakimi art. 17 ww. ustawy wiąże możliwość uzyskania omawianego świadczenia. Nie sposób zatem przyjąć za skargą kasacyjną, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.