II SA/Lu 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi firmy "A" na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Firmy "A" 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Starosta L. po rozpoznaniu wniosku P. [...] N. " O." S.A odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr [...] położonej w miejscowości P.. Swoją decyzję organ uzasadnił niezgodnością planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. uchwalonego uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia 8 grudnia 2001r. ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz. 122 ). Według § 3 pkt.7.2 planu minimalna odległość budynków przeznaczonych na pobyt ludzi od krawędzi jezdni dróg krajowych ( domów mieszkalnych i obiektów usługowych I – kondygnacyjnych ) wynosi 50m, tymczasem projektowany budynek stacji zaprojektowano w odległości 25m od krawędzi drogi krajowej. Wprawdzie plan dopuszcza w terenach zwartej zabudowy, gdzie została wykształcona linia zabudowy, lokalizowanie budynków w odległości od krawędzi jezdni wyznaczonej tą linią, lecz jednak w odległościach nie mniejszych, niż określone w ustawie o drogach publicznych, pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi. Zdaniem organu projektowana lokalizacja budynku nie spełnia powyższych wymogów, nie znajduje się bowiem w terenach zwartej zabudowy, brak jest wykształconej linii zabudowy, sąsiednie działki są niezabudowane, a ponadto znajdujące się na działce nr [...] budynki są przeznaczone do rozbiórki. Organ zwrócił również uwagę, że Rada Gminy G. w uchwale nr [...] z dnia 4 grudnia 2013r, sprecyzowała pojęcie terenu zwartej zabudowy, określając ją jako sytuację, gdy na co najmniej dwóch sąsiadujących działkach znajdują się budynki wyznaczające linię zabudowy. W tym przypadku, jak już wskazano, sąsiednie działki pozostają niezabudowane. Po rozpoznaniu odwołania spółki Wojewoda decyzję Wójta utrzymał w mocy. Także ten organ uznał, że zaprojektowanie planowanego budynku stacji w odległości 25m od krawędzi jezdni jest niezgodne z ustaleniami przytoczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. , według którego odległość ta ma wynosić minimum 50m. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem KS,Uc , oznaczającym urządzenia obsługi komunikacyjnej i usług komercyjnych. Zgodnie z planem teren oznaczony jako KS przeznacza się na parkingi, przystanki lub stacje paliw, zatem dopuszczalna jest także realizacja przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do wspomnianej w decyzji organu I instancji możliwości lokalizacji budynków w terenach zwartej zabudowy w liniach zabudowy, Wojewoda przyjął, że zwarta zabudowa powinna być utożsamiana z zabudową skupioną. Występuje zatem wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan, w którym nie ma już możliwości dalszego inwestowania. Tymczasem od strony zachodniej, północnej i wschodniej w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] znajduje się teren upraw rolnych. Od strony południowej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się droga krajowa nr [...], a tuż za nią teren upraw rolnych. Najbliżej położone budynki znajdują się w odległości ok. 146m od granicy działki. Nie ma zatem mowy o uznaniu tego obszaru za teren zwartej zabudowy. Organ nie zaakceptował stanowiska urbanisty, według którego za linię zabudowy należałoby potraktować linię wyznaczoną przez istniejące już na terenie działki budynki stacji. Według bowiem planu linię zabudowy wyznaczają budynki znajdujące się na co najmniej dwóch sąsiednich działkach. Ponadto wszystkie budynki znajdujące się na działce inwestora zostały przeznaczone do rozbiórki. Wojewoda wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 43 ust.2 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze o której mowa w ust.1 lp.3 tabeli w odległości mniejszej, niż określona w ust.1, jednakże wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, albo wykonywania robót budowlanych. Z akt nie wynika jednak, aby spółka uzyskała zgodę na usytuowanie budynku stacji w odległości 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Za zgodę nie może zostać uznane zezwolenie zarządcy drogi na przebudowę zjazdów z drogi krajowej na działkę 862/2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PKN O. S.A zarzuciła decyzji Wojewody błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzi możliwość usytuowania budynków w odległości mniejszej, niż 50m od krawędzi jezdni drogi krajowej oraz nieuwzględnienie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. , przedstawionej przez Zakład Projektowo- B. P. P. – S. E.-P. w L.. Spółka zwróciła uwagę, że art. 43 ustawy o drogach publicznych obejmuje usytuowanie obiektów budowlanych od jezdni drogi, a nie sytuowanie drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Dotyczy zatem nowej zabudowy. Tymczasem na działce znajduje się już obiekt budowlany, pawilon stacji paliw, usytuowany w odległości mniejszej od krawędzi jezdni drogi krajowej, niż obiekt projektowany. Według spółki wspomniany przepis ustala minimalną odległość, co jednak nie oznacza, że może być ona dowolnie zwiększana. W przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ może określić większą odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, jednakże musi takie stanowisko uzasadnić. Jeśli zatem w planie ustalono odległość większą, niż wynikająca z art. 43 ust.1 ustawy Rada Gminy powinna podać uzasadnienie takiego stanowiska, aby nie dochodziło do sprzeczności pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem ustawowym – ustawą o drogach publicznych. W ten sam sposób powinny być interpretowane zapisy planu, które umożliwiają odstępstwo od zachowania wymaganej odległości 50m od krawędzi jezdni drogi krajowej. W ocenie spółki dokonanie interpretacji zapisów planu zgodnie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przy uwzględnieniu położenia już znajdującego się na działce budynku powinna doprowadzić do wniosku, że miał zastosowanie jego § 3 ust.7.2 pkt.2a, gdzie linię zabudowy wyznacza właśnie już istniejący budynek. Nie można przy tym żądać jego rozbiórki, skoro został zbudowany przed uchwaleniem planu. Ponownie zaznaczono, że skarżąca dysponuje zgodą zarządcy drogi krajowej - generalnej Dyrekcji Dróg K. i Autostrad w zakresie możliwości zmniejszenia do 25m odległości między linią zabudowy, a krawędzią jezdni drogi krajowej, wyrażoną w decyzji z dnia 16 września 2013r. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Słusznie oczywiście uważa Wojewoda, że brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zasadzie uniemożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wątpliwości co do trafności tego stanowiska nie pozostawia przepis art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zmianami ) stosownie do którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przepis ten określa zatem czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. To badanie zgodności ma znaczenie fundamentalne, bowiem wspomniane dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest jednak podstaw do akceptacji stanowiska Wojewody dostrzegającego niezgodność przedstawionego przez spółkę projektu budowlanego budowy stacji paliw z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. uchwalonego uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia 8 grudnia 2001r. ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz. 122 ), zmienionego uchwałą Rada Gminy G. nr [...] z dnia 4 grudnia 2013r. ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2014r. poz. 300 ). Spór w tej kwestii opiera się w istocie, jak słusznie podniesiono w skardze, na wzajemnej relacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego i ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 260 ze zmianami ). J. jest bowiem, że zlokalizowanie budynku stacji w odległości 25m od krawędzi jezdni drogi krajowej jest wprawdzie niezgodne z § 3 ust. 7.2 pkt.2 lit.a ) wspomnianego planu, zgodnie z którym minimalna odległość budynków przeznaczonych na pobyt ludzi od krawędzi dróg krajowych w przypadku domów mieszkalnych i obiektów usługowych 1 - kondygnacyjnych ma mieć 50m, jednak nie narusza art. 43 ust. 1 lp.3 lit.a) ustawy o drogach publicznych, według którego obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowy w odległości 10m, natomiast poza terenem zabudowy w odległości 25m. Co więcej, stosownie do art.43 ust.2 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust.1 lp.3 tabeli w odległości mniejszej, niż określona w ust.1, jednak wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydanej w drodze decyzji przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organy uznały nadrzędność przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pogląd ten miałby znajdować oparcie w art.6 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zmianami ). Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Bez wątpienia właściciel nieruchomości musi więc liczyć się z faktem, że realizując ogólne kierunki polityki przestrzennej organy gminy w planie mogą wprowadzać zapisy, które będą ograniczały jego prawo własności. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej uważa się, że przyjęte rozwiązanie ma zapewnić instrumenty prawne do kreowania polityki przestrzennej i dbania o zrównoważony rozwój gminy z zachowaniem walorów przyrodniczych i ładu przestrzennego w odniesieniu do wszystkich mieszkańców. Jak się przyznaje, wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Według organu zatem, jeśli plan miejscowy zawiera konkretne ograniczenia co do możliwości sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi, powinien uwzględniać je również projekt budowlany. Zwrócić jednak należy uwagę, że według wspomnianego przepisu nie tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności. Jego treść kształtowana jest zarówno przez przepisy prawa cywilnego jak i przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy wspomnianej już ustawy o drogach publicznych oraz ustawy prawo budowlane. Podzielić zatem należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 30 września 2010 r. ( II OSK 1434/09 opubl. w CBOSA ), według którego, jeśli nie ma w prawie budowlanym, ani w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisu wyłączającego zastosowanie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, organ administracji winien wyjaśnić, wskazując konkretną normę prawa przyczyny, dla jakich nie uwzględnia, pozostającej w obrocie prawnym, decyzji wójta gminy wydanej na mocy tego przepisu. Nie można bowiem dokonywać wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w oderwaniu od przepisów art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy konkretne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się wprost do art. 43 ust. 1 tej ustawy., a o treści rozstrzygnięcia decyduje odmowa zastosowania regulacji przewidzianej w art. 43 ust. 2. W przekonaniu sądu teza ta znajduje zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej, jeśli usytuowanie budynku stacji zgodne jest z art. 43 ust.1 ustawy, stanowiącym minimalne odległości od krawędzi jezdni drogi, bez konieczności uzyskiwania zgody zarządcy drogi na jej zmniejszenie. Wbrew przekonaniu organów odmiennego wniosku nie sposób opierać na treści § 3 ust. 7.2 pkt.6 planu, zgodnie z którym w terenach zwartej zabudowy, gdzie wykształcona została linia zabudowy tj w sytuacji, gdy na co najmniej dwóch sąsiadujących działkach znajdują się budynki wyznaczające linię zabudowy dopuszcza się lokalizowanie budynków w odległości od krawędzi jezdni wyznaczonej prze tę linię, lecz w odległości nie mniejszej, niż określone w ustawie o drogach publicznych pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi. Jest oczywiste, ze pojęcie terenu zwartej zabudowy, jakim posługuje się plan, powinno być interpretowane w ten sam sposób, jak teren zabudowy, którym posługuje się art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym bowiem razie zastosowanie nie tylko ust.1, ale także ust.2 tego przepisu mogłoby okazać się niemożliwe. Akceptować należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pojęcie "teren zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zdefiniowane zostało w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i odnosi się ono zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane, ale także takich, które dopiero są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zagospodarowania o cechach miejskich ( wyrok z dnia 9 października 2012r. II OSK 1070/11 opubl. w CBOSA ). Brak zatem zabudowy na nieruchomościach sąsiadujących bezpośrednio z działką przeznaczoną na inwestycję również nie może stanowić decydującego argumentu dla wykazania jej niezgodności z planem miejscowym, skoro przewidziano na tym obszarze zwartą zabudowę. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zmianami ).