IV SA/Gl 162/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 10 ust. 5 pkt. 3, art. 25 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił swoją decyzje z dnia [...] r. ustalającą prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego dla E. D. w ten sposób, że uchylił prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko N. D. od 22 stycznia 2014 r. do 1 maja 2014 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że stosownie do postanowień art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych można zmienić decyzje, jeżeli ulega zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Następnie organ ten przywołał treść art. 10 powyższej ustawy oraz przybliżył sytuację faktyczną strony i wskazał, że z dniem 22 stycznia 2014 r. podjęła zatrudnienie w wymiarze ¼ etatu w Spółdzielni A w B. Praca ta wykonywana jest codziennie w wymiarze 2 godzin z koniecznością dotarcia do niej trwającą 15 minut. W konsekwencji organ uznał, że we wskazanym okresie czasu strona nie sprawuje bezpośredniej opieki nad dzieckiem, a tym samym brak jest uprawnień do korzystania z przedmiotowego dodatku. Odwołanie od tej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. E. D., która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W motywach odwołania przedstawiła sytuację związaną z podjęciem przez nią dodatkowego zatrudnienia jak również motywy nie informowania organu o jego podjęciu. W odwołaniu tym zaznaczyła, że w okresie, kiedy ona wykonywała zatrudnienie córka szła spać a opiekę nad nią sprawował jej mąż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało stan prawny w sprawie poprzez przytoczenie art. 10, art. 23 i art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, co do sytuacji osobistej i zawodowej E. D. Nadto, organ ten dokonał analizy sytuacji osobistej i zawodowej strony wychodząc poza okres objęty decyzją, gdyż odniósł się do zmian w zakresie umowy obowiązujących od września 2014 r. Wskazany organ uznał, że wykonywana przez stronę praca wyczerpuje definicję zatrudnienia zamieszczoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W kolejnej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do kwestii związanych z treścią art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych i konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i w tym zakresie odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na to, że głównym celem urlopu wychowawczego jest sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem, a podjęcie zatrudnienia musi być widziane jako coś wyjątkowego. W konkluzji uzasadnienia organ ten wskazał, że podjęcie przez stronę zatrudnienia uniemożliwiało sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem, co stanowi podstawę dla wydania rozstrzygnięcia weryfikującego przyznane prawo do dodatku. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się E. D., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa i wystąpiła o jej uchylenie. W motywach skargi przedstawiła wpierw działania jakie podejmowała w związku z ubieganiem się o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w trakcie urlopu wychowawczego, a następnie zakwestionowała dokonany przez organy administracji, sposób interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzający się do tego, że w następstwie podjęcia zatrudnienia nie była w stanie osobiście sprawować opieki nad dzieckiem. Na poparcie własnej wersji interpretacji stosownych przepisów przywołała orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych ze S. i G.. Nadto zaznaczyła, że pracę podjęła z uwagi na trudną sytuację materialną rodziny oraz podniosła, że gdy ona udawała się do pracy to córka była nakarmiona i szła spać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie tylko z tych powodów, które podała skarżąca w swojej skardze. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jak również prawny wzbudza istotne wątpliwości. Z tego też powodu niezbędnym jest w pierwszej kolejności przywołać przepisy mające zastosowanie w sprawie, ponieważ dopiero pełna analiza tego stanu pozwoli na właściwą ocenę występującego w sprawie stanu faktycznego. Rozważania w tej części uzasadnienia rozpocząć należy od przypomnienia kluczowego w sprawie art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 24 miesięcy kalendarzowych; 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek ten przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek. Wskazany dodatek nie przysługuje osobie, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy; podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; dziecko zostało umieszczone w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, oraz w innych przypadkach zaprzestania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem; w okresie urlopu wychowawczego korzysta z zasiłku macierzyńskiego. W świetle przywołanego powyżej stanu normatywnego i mając na uwadze stan faktyczny w sprawie rozważenia wymaga w pierwszej kolejności kwestia wynikająca z postanowień art. 10 ust. 5 pkt. 3 wyżej wymienionej ustawy, a zatem podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która uniemożliwiałaby sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem organów administracji podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w wymiarze ¼ etatu uniemożliwia jej osobistej sprawowanie opieki nad dzieckiem, natomiast skarżąca prezentuje odmienne stanowisko i na tę okoliczność przytacza orzeczenia sądów administracyjnych jak również przedstawia okoliczności faktyczne, które stwarzają jej możliwość podjęcia zatrudnienia. Analiza postanowień przywołanych unormowań pozwala stwierdzić, że podjęcie zatrudnienia przez osobę będącą na urlopie wychowawczym i korzystającą ze stosownego dodatku do zasiłku rodzinnego jest możliwe, jednakże ustawodawca wprowadził w tym zakresie daleko idące ograniczenia. Ograniczeniem tym jest niemożność sprawowania osobistej opieki w trakcie wykonywania zatrudnienia. Literalne odczytanie postanowień art. 10 ust. 5 pkt. 3 przedmiotowej ustawy skłania do postawienia tezy, iż podjęcie każdego zatrudnienia z wyjątkiem takiego, które jest wykonywane w domu z możliwością sprawowania osobistej opieki nad wychowywanym dzieckiem, uniemożliwiałoby korzystanie ze wskazanego dodatku. Warto dostrzec, że pierwotna treść mającego tu zastosowanie przepisu nie zawierała wskazania co do możliwości sprawowania osobistej opieki i wówczas, podjęcie każdej pracy wyczerpywało występowanie przesłanki negatywnej. Zatem ustawodawca wprowadzając takie rozwiązanie do tego przepisu starał się stworzyć możliwość podjęcia zatrudnienia tym osobom i zachowania prawa do przedmiotowego dodatku. Wprowadzenie wskazanej możliwości nie mogło mieć charakteru pozornego i sprowadzać się do wykonywania w zasadzie jednego typu pracy, a mianowicie wykonywanej w domu. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić tego typu ograniczenia to wskazałby to w tym przepisie, a nie przyjmowałby rozwiązania w przyjętej wersji. W świetle zamieszczonych uwag odwołujących się do wykładni historycznej tego unormowania, przyjdzie stwierdzić, że literalne odczytanie przedmiotowego przepisu nie jest wystarczające i należy sięgnąć głębiej i zbadać, czy rodzaj i zakres wykonywanej pracy jak również inne okoliczności z nią związane umożliwiają danej osobie sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że w każdym przypadku związanym z podjęciem zatrudnienia przez osobę korzystającą z tego dodatku organ administracji obowiązany jest w sposób indywidualny rozpatrzyć jej sytuację i możliwość sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Stwierdzenie takie wymusza zarazem na organie administracji odniesienie się do okoliczności sprawy i za niewystarczające uznać należy wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że osoba taka podjęła zatrudnienie i fakt ten uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły żadnych rozważań na okoliczność podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, a tym samym nie ustaliły czy skarżąca jest w stanie wykonywać zatrudnienie i sprawować osobistą opiekę nad córką. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazał na pewne okoliczności związane z wykonywaniem pracy przez skarżącą, jednakże w aktach tych brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego ustalić w jaki sposób organ wszedł w ich posiadania. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca potwierdza te fakty, jednakże z wszystkich zgromadzonych informacji nie wynika, w jakich godzinach skarżąca miałaby wykonywać pracę, jak również brak jest ustaleń co do czasokresu zatrudnienia jej męża, który miałby sprawować opiekę nad córką w okresie, gdy ona wykonywała pracę. W konsekwencji uznać należy, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez wskazane organy nie spełniło wymagań wynikających z postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym kwestionowana decyzja zawiera uchybienia wyczerpujące przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analiza poddanych kontroli decyzji organów administracji skłania do uznania, że zawierają one również inne uchybienia uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków z dnia [...] r. zawiera pkt. 2.2., mocą którego przyznano skarżącej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 maja 2014 r. Z kolei postępowanie zmierzające do zmiany wyżej wymienionej decyzji z [...] r. w tej części uruchomione zostało po złożeniu przez skarżącą wniosku o zasiłek rodzinny na kolejny okres zasiłkowy, co nastąpiło z końcem września 2014 r. W tej sytuacji wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. w części obejmującej możliwość korzystania z dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nastąpiła w momencie, w którym wskazane unormowanie już nie obowiązywało, gdyż jak było to zaznaczone dodatek ten przysługiwał skarżącej do 31 maja 2014 r. Fakt, iż decyzja z dnia [...] r. w momencie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji formalnie jeszcze obowiązywała nie oznacza, że ta część decyzji, która odnosiła się do wskazanego dodatku także obowiązywała, ponieważ rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt. 2.2 wyżej wymienionej decyzji wygasło z dniem 31 maja 2014 r. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że zamieszczenie w jednej decyzji szeregu rozstrzygnięć nie jest równoznaczne z tym, że organ administracji wydał tylko jedną decyzję administracyjną, ponieważ w kontrolowanym przypadku organ takich decyzji wydał więcej, ponieważ punktem wyjścia była decyzja przyznająca zasiłek rodzinny i ona warunkowała przyznanie skarżącej dodatków w tej decyzji wymienionych, przy czym dodatki te przyznawane były jej mocą odrębnych rozstrzygnięć, a jedynie zostały zamieszczone na tym samym egzemplarzu decyzji. Zatem decyzja przyznająca przedmiotowy dodatek ma charakter autonomiczny i musi być widziana w taki sposób, jakby organ wydał w tym zakresie odrębną decyzję. W świetle powyższego uznać należy, że organ pierwszej instancji uruchomił postępowanie i wydał decyzję zmieniająca decyzję z dnia [...] r. w stosunku do rozstrzygnięcia, które z uwagi na upływ czasu już nie obowiązywało. W świetle powyższego, mając na uwadze linię orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującą na to, że nie można uruchamiać postępowania w zakresie zmiany lub uchylenia decyzji po upływie okresu jej obowiązywania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 sygn. akt IV SA/GL 859/13 Lex 1490924). W konsekwencji wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to jest naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Dokonując analizy prawidłowości zaskarżonych decyzji skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł istotne sprzeczności, ponieważ z przekazanych akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji w ramach postępowania zmierzającego do zmiany decyzji z dnia [...] r. ograniczył się do jej wydania, a zatem strona tego postępowania nie była poinformowana, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte jak również w ramach tego postępowania organ nie przeprowadzał żadnych czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Z drugiej strony treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje na to, że organ ten dokonywał jednak pewnych ustaleń, w których strona brała udział, jednakże informacje te nie zostały utrwalone w prawem przewidziany sposób. Przedstawiony sposób postępowania ze strony organu pierwszej instancji wyczerpuje przesłanki naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikającej z niego zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa, a ta okoliczność stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Podnoszona przez skarżącą okoliczność odwołująca się do podjęcia zatrudnienia z uwagi na trudną sytuację materialną w kontekście rozpoznawanej sprawy nie ma żadnego znaczenia merytorycznego i nie miała wpływu na prawidłowość podejmowanych rozstrzygnięć. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji musi w pierwszej kolejności rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie skarżąca podejmując zatrudnienie na ¼ etatu była w stanie sprawować bezpośrednią opiekę nad córką, a następnie kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym uzasadnieniu podjąć wynikające z przepisów prawa rozstrzygnięcie. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. im