IV SA/Gl 104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi O. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu [...] (dalej: Starosta) odmówił O.G. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż decyzją tego organu z dnia [...] Nr [...], utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, orzeczono o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia tj. zasiłku dla bezrobotnych pobranego w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł. W dniu [...] strona złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Pismem z dnia [...] wezwano stronę do stawienia się w dniu [...] celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii istnienia przesłanek do umorzenia należności stosownie do art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle wskazanego wyżej przepisu, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy, umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli m.in. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; W dniu [...] O.G. zeznała do protokołu, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i niepełnosprawnym synem. Wnioskodawczyni oraz jej mąż pracują, syn pobiera rentę socjalną. Dochód rodziny miesięcznie wynosi [...] zł netto. Rodzina nie korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wnioskodawczym wraz z mężem jest właścicielem domu o powierzchni użytkowej [...]m2 oraz działki o powierzchni [...]m2. Aktualnie spłaca miesięcznie raty kredytu hipotecznego ([...]), odnawialnego ([...]) oraz na zakup węgla ([...]). Ogółem wydatki miesięczne związane z opłatami stałymi oraz ratami kredytu wynoszą [...]. Na zakup żywności, środków czystości oraz lekarstw rodzina wydaje ok. [...] zł miesięcznie. Przed wydaniem decyzji Starosta uzyskał stanowisko Powiatowej Rady Zatrudnienia (wykonującą zadania powiatowej rady rynku pracy), która uchwałą z dnia [...] Nr [...] negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie złożony przez stronę. Zdaniem organu I instancji brak było podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem dochody netto strony oraz osób, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe przewyższają wydatki. Strona może wystąpić o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W odwołaniu z dnia [...] O.G. podnosi zarzut formalnej oceny materiału dowodowego, bez wzięcia pod uwagę jej sytuacji rodzinnej i finansowej. Podkreśla, że w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie uzyskiwała żadnych innych dochodów. Wskazuje na swoją trudną sytuację finansową, bowiem poza ustalonymi przez organ wydatkami ma jeszcze inne, których nie można przewidzieć. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia poczynione w jego wyniku przez organ I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do umorzenia należności powstałych z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązkiem osób, które pobrały nienależne świadczenia jest ich zwrot. O obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez stronę zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] do [...] orzeczono ostatecznie decyzją z dnia [...]. Odnosząc się do kwestii umorzenia organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajduje oparcia w aktach sprawy twierdzenie strony jakoby dochodzenie należności mogłoby pozbawić jej rodzinę niezbędnych środków utrzymania, gdyż udokumentowane miesięczne wydatki gospodarstwa domowego strony w łącznej kwocie ok. [...] zł nie przekraczają miesięcznych dochodów członków rodziny, które łącznie wynoszą [...] zł. Ponadto, podnoszona przez stronę okoliczność ewentualnego wystąpienia w danym miesiącu wyższych obciążeń finansowych (nieprzewidzianych wydatków), nie przesądza na tym etapie postępowania o wystąpieniu przesłanek do umorzenia powstałej należności. Wobec tego nie została spełniona przesłanka art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy, do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Umorzenie należności w trybie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że starosta może umorzyć należności w całości lub w części, przy czym zdaniem organu odwoławczego nie jest do tego zobowiązany po stwierdzeniu, że zaszły prawem przewidziane przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia. Decyzja taka winna zostać poprzedzona stosownym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym, co w opinii organu odwoławczego nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Powyższe ustalenia nie wykluczają tego, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych strona może w każdym czasie, uwzględniając aktualną sytuację majątkową i rodzinną, wystąpić ze stosownym wnioskiem w zakresie odroczenia terminu płatności, rozłożenia należności na raty, bądź umorzenia należności w całości lub w części. W skardze z dnia [...] O.G., podobnie jak w odwołaniu, kwestionuje zbyt formalne potraktowanie jej wniosku przez organy orzekające w sprawie. Chodzi w szczególności o rozważenie jej sytuacji finansowej i rodzinnej , która uległa dalszemu pogorszeniu ze względu na utratę przez nią zatrudnienia. Od [...] została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do nowej okoliczności w sprawie, jaka była utrata zatrudnienia przez skarżącą wskazał, że została ona poinformowana o możliwości złożenia nowego wniosku co do odroczenia terminu płatności, rozłożenia należności na raty, bądź umorzenia należności w całości lub w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy O.G. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] do [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 76 ust.7 pkt. 2 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm., dalej: ustawa). Stosownie do art. 76 ust. 7 ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1/ w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2/ dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3/ osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4/ zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Analiza powyższych postanowień prowadzi do kilku zasadniczych konkluzji, mających znaczenie dla zasad rozpatrywania wniosków, których przedmiotem jest zwolnienie z obowiązku zwrotu należności bądź inne ukształtowanie tego obowiązku. Po pierwsze – przepis zawiera alternatywne rozwiązania, spośród których właściwy organ dokonuje wyboru w oparciu o wniosek osoby zobowiązanej oraz ustalony stan faktyczny sprawy. Od razu należy zauważyć, iż ze względu na zasadę proporcjonalności (miarkowania) rozstrzygnięcie organu powinno być adekwatne do sytuacji wynikającej z wyważeniem interesu publicznego i interesu wnioskodawcy. Po drugie - rozstrzygnięcie to ma charakter aktu uznaniowego, wobec czego organ dysponując pewnym "luzem" decyzyjnym powinien podejmować go z uwzględnieniem utrwalonych zasad korzystania z tej instytucji, a w szczególności respektując jego granice zewnętrzne i wewnętrzne. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, w ramach której organy odmówiły umorzenia w całości nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, przyjdzie stwierdzić, iż przedmiotem ich rozpoznania była jedynie kwestia umorzenia zobowiązania, bez rozpatrywania innych alternatyw przewidzianych w art. 76 ust. 7 ustawy, a ponadto skarżone rozstrzygnięcie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Jeśli chodzi o tą drugą kwestię (przekroczenie granic uznania), to trzeba zauważyć że w świetle art. 76 ust. 7 ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1/ w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2/ dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3/ osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4/ zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości, przedmiotem analizy była przesłanka określona w pkt. 2, a więc ocena czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu, organy analizując sytuację finansową O.G., przedwcześnie przyjęły, że nie wypełnia ona znamion określonych w tym przepisie. Skoro bowiem odmowa umorzenia spowoduje konieczność zwrotu kwoty [...] zł, podczas gdy łączny dochód rodziny wynosi miesięcznie [...] zł., zaś wydatki ( z wyłączeniem żywności, środków czystości oraz lekarstw) wynoszą [...] zł., to trzyosobowej rodzinie, w skład której wchodzi osoba niepełnosprawna całkowicie niezdolna do pracy (k.-16 akt administracyjnych) pozostaje ok. [...] zł miesięcznie na zaspokojenie jej potrzeb, podczas gdy kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej na osobę w rodzinie, traktowane jako minimum egzystencji, wynosi [...] zł. Ponadto, gdyby doszło do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzina mogłoby zostać pozbawiona niezbędnych środków utrzymania przynajmniej na kilka miesięcy. Zatem odmowa umorzenia ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy doprowadziłaby do powstania sytuacji, w której przesłanka ta byłaby spełniona. Zachodzi duże prawdopodobieństwo, że rodzina byłaby zmuszona ubiegać się o wsparcie z pomocy społecznej. Należy wyraźnie podkreślić, co uszło uwadze organów, że ustawodawca w przepisie zamieszczonym w art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy wyraźnie używa trybu przypuszczającego, "...dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę...." ( albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu) niezbędnych środków utrzymania. A więc chodzi o taką sytuację, w której osoba nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania, ale hipotetycznie zapłata należności mogłaby (jest to prawdopodobne) prowadzić do określonego w przepisie skutku. Poza tym nie wskazano w przepisie na jaki okres czasu miałoby nastąpić pozbawienie środków utrzymania, w szczególności zaś, że chodzi o trwałe pozbawienie. Wobec tego w grę wchodzi także okresowe pozbawienie środków utrzymania. Zważywszy na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy organy działające na tej podstawie zobowiązane są respektować powszechnie przyjmowane zasady korzystania z tej instytucji prawnej, w szczególności zaś kierować się granicami wewnętrznymi i zewnętrznymi uznania. Rolę granicy zewnętrznej, a jednocześnie funkcję warunku determinującego przystąpienie do uznania odgrywa norma zamieszczona w art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując właściwy organ może przystąpić do rozstrzygnięcia uznaniowego dopiero wtedy, gdy wskazany warunek wstępny został spełniony. Jak wykazuje analiza przeprowadzona wyżej organy przedwcześnie uznały, że przesłanka umorzenia z art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy nie została spełniona, co skutkowało podjęciem decyzji odmownej. Skarżąca we wniosku z dnia [...] wyraźnie żądała umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń i to żądanie organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, uczynił przedmiotem swojego postępowania. Nie rozważał kwestii umorzenia należności w części, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Poinformowano ją jedynie o możliwości złożenia w tym względzie odrębnego wniosku. W ocenie Sądu, jeśli organy mają świadomość tego, że uiszczenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych mogłoby spowodować bardzo trudną sytuację finansową zobowiązanej i pozbawienie (nawet okresowe) niezbędnych środków utrzymania, nie mogą ograniczyć swojego postępowania jedynie do kwestii całkowitego umorzenia, skoro wyjściem z tej sytuacji mogłoby być np. częściowe umorzenie, czy też odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty (także rozważenie zastosowanie wszystkich wskazanych opcji). Reasumując, wskazać należy, iż organy administracji publicznej wydając rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 76 ust. 7 ust. 2 ustawy, a więc naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy W ocenie Sądu w sprawie doszło również do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny podjąć działania w celu wyjaśnienia, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W szczególności organy winny przeprowadzić wywiad środowiskowy, który zobrazuje rzeczywistą sytuację majątkową skarżącego, a w szczególności pozwoli na ustalenie, czy zapłata wymaganej kwoty spowoduje pozbawienie skarżącego i jego rodziny niezbędnych środków utrzymania.