II SAB/Kr 176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę M. K. wniosła 4 września 2015 r. (data przesyłki pocztowej) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2015 r. W skardze skarżąca żądała zobowiązania organu architektoniczno - budowlanego do udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym przez sąd terminie, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej oraz wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Urząd Miasta pismem z dnia 14.07.2015r. znak [...], działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił zarządcę budynku mieszkalnego nr [...]: "R" Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji p.n.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "A" Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] na powierzchni dachu istniejącego budynku (...) na działce nr [...], obr. [...] przy ul. O. w K.". Skarżąca pismem z dnia 03.08.2015 r., (wpływ 06.08.2015r.) zwróciła się do Urzędu Miasta o: 1. w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o uznanie za stronę postępowania, umożliwienie wglądu w akta sprawy, zawiadomienie o terminie, w którym można zapoznać się z aktami sprawy, 2. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o przesłanie kserokopii: a) kwalifikacji przedsięwzięcia (opracowanej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), b) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jeżeli została wydana), c) postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jeżeli zostało wydane). Skarżąca podniosła, że organ architektoniczno-budowlany w piśmie z dnia 24.08.2015 r., znak [...], ustosunkował się jedynie do pierwszego wniosku skarżącej złożonego w trybie K.p.a., natomiast w żaden sposób nie uczynił zadość drugiemu wnioskowi skarżącej, złożonemu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącej wnioskowane dokumenty podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu stanowiska Prezydent wskazał, że w dniu 07.09.2015 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wpłynęła skarga M. K. w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 03.08.2015 r.. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta pismem z dnia 24.08.2015 r. odpowiedział M. K. w zakresie dotyczącym kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyjaśniając jednocześnie, iż działka, której skarżąca jest właścicielką znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Poinformowano również, iż przedmiotowa inwestycja nie jest wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako inwestycja mogąca zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, toteż brak podstaw do stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do meritum skargi organ wyjaśnił, iż dokument - kwalifikacja przedsięwzięcia (opracowana w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) jest dokumentem załączanym do akt sprawy przez inwestora, a sporządzonym przez uprawnionego projektanta. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 a ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Organ stwierdził, że przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, a także najnowsze orzecznictwo np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 50/15). Wobec powyższego organ stwierdził, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie, nie mógł zostać udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego, iż nieudostępnienie dokumentu nie stanowiącego informacji publicznej nie wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie (wydania decyzji). Natomiast dokument decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie znajdują się w aktach postępowania znak [...], ponieważ dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku ich uzyskanie przez inwestora nie było wymagane, zatem, co oczywiste, nie mogły zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 wyznacza 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej. Również decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ jest obowiązany wydać w ww. terminie. Jednakże, gdy wniosek dotyczy bądź to dokumentu nie stanowiącego informacji publicznej, bądź to dokumentu nie znajdującego się w posiadaniu organu, wskazany termin nie jest dla organu wiążący, bowiem dotyczy on wprost i jedynie "udostępnienia" oraz "informacji publicznej". W takiej sytuacji organ kieruje do wnioskodawcy pismo będące informacją, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej lub że akta postępowania nie zawierają danych będących przedmiotem wniosku. Niedopatrzeniem ze strony organu było niepoinformowanie skarżącej o powyższych ustaleniach, niemniej żaden przepis prawa nie obliguje organu do udzielenia odpowiedzi w opisanym powyżej kształcie w konkretnym terminie. Skierowanie informacji o niezasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na to, że dokumenty będące jego przedmiotem nie stanowią informacji publicznej lub nie znajdują się w posiadaniu organu nie jest nawet quasi-postępowaniem administracyjnym, a jedynie czynnością materialno-techniczną. Zatem próba określenia konkretnego, wiążącego organ terminu na wystosowanie pisma informującego, o którym mowa powyżej, musi zostać skazana na niepowodzenie. Jedynie chęć zapobieżenia wpływu z istoty bezzasadnych skarg (jak w niniejszej sprawie) powoduje, iż tego typu pisma sporządzane są bezzwłocznie, najpóźniej w terminie, w jakim wnioskodawca może się spodziewać odpowiedzi na złożony wniosek zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. 14 dni, niemniej jest to wyłącznie "dobra praktyka" Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta, nie znajdująca odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach. Odpowiedź z dnia 24.08.2015 r. została udzielona w niepełnym zakresie, tj. dotyczącym przede wszystkim kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i związanej z tym okoliczności, iż wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, zatem dnia 21.09.2015 r. zostanie wystosowane kolejne pismo do M. K., będące odpowiedzią na złożony wniosek o przesłanie wskazanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ do odpowiedzi na skargę załączył ww. pismo z dnia 21.09.2015 r. adresowane do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. U.d.i.p. w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy samorządu terytorialnego, a zatem również Prezydent Miasta. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 03.08.2015 r. (wpływ 06.08.2015r.) M. K. zwróciła się do Urzędu Miasta o przesłanie kserokopii: a) kwalifikacji przedsięwzięcia (opracowanej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), b) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jeżeli została wydana), c) postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jeżeli zostało wydane). Na marginesie należy wskazać, że kwestia uznania albo nie skarżącej za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji p.n.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "A" Sp. z o.o.o oznaczeniu [...] na powierzchni dachu istniejącego budynku (...) na działce nr [...], obr. [...] przy ul. O. w K.", czy umożliwienia skarżącej wglądu w akta ww. sprawy administracyjnej pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na wniosek skarżącej Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta pismem z dnia 24.08.2015 r. wskazał, że działka skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Poinformowano również, iż przedmiotowa inwestycja nie jest wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako inwestycja mogąca zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, toteż brak podstaw do stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona. Sąd stoi na stanowisku, że informacja żądana we wniosku skarżącej z dnia 03.08.2015 r. dotyczącym udostępnienia kwalifikacji przedsięwzięcia (opracowanej w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), nie ma charakteru informacji publicznej. Kwalifikacja przedsięwzięcia to dokument załączany do akt sprawy administracyjnej przez inwestora, a sporządzony przez uprawnionego projektanta. Nie jest częścią wydawanej przez organ administracji decyzji administracyjnej w sprawie. Zatem dokument ten nie ma przymiotu informacji publicznej, jako że nie jest to dokument urzędowy organu, nie wytworzono go w ramach realizacji powierzonych organowi zadań, ani nie stanowi on części decyzji administracyjnej. Przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że żądany dokument - kwalifikacja przedsięwzięcia - nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie nie było podstaw do udostępnienia go w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego, iż nieudostępnienie dokumentu nie stanowiącego informacji publicznej nie wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie (wydania decyzji). Natomiast wskazane we wniosku z dnia 03.08.2015 r. dokumenty w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie zostały wydane. W piśmie z dnia 24.08.2015 r. organ poinformował skarżącą, że przedmiotowa inwestycja nie jest wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako inwestycja mogąca zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, toteż brak podstaw do stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko. W konsekwencji powyższego dokumenty te (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) nie znajdują się w aktach postępowania znak [...], ponieważ dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku ich uzyskanie przez inwestora nie było wymagane. Zatem nie mogły zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 wyznacza 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej. Również decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ jest obowiązany wydać w ww. terminie 14 dni. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, na gruncie przedmiotowego stanu faktycznego, podziela stanowisko organu, że gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy bądź to dokumentu nie stanowiącego informacji publicznej, bądź to dokumentu nie znajdującego się w posiadaniu organu, wskazany czternastodniowy termin nie jest dla organu wiążący, bowiem dotyczy on jedynie udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej żądanej informacji publicznej. W sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy bądź to dokumentu, czy danych nie stanowiących informacji publicznej, bądź to dokumentu nie znajdującego się w posiadaniu organu, organ winien skierować do wnioskodawcy pismo będące informacją, że żądane dane, czy dokumenty nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej lub że akta postępowania nie zawierają danych, czy dokumentów będących przedmiotem wniosku. Zatem rozpoznając skargę w niniejszej sprawie należy uznać, że organ dopuścił się – co sam przyznaje w odpowiedzi na skargę - niedopatrzenia polegającego na niepoinformowaniu skarżącej o szczegółowych ustaleniach w przedmiocie charakteru wnioskowanych dokumentów (że wnioskowana kwalifikacja przedsięwzięcia nie stanowi informacji publicznej), czy ich braku w aktach sprawy administracyjnej (że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie znajdują się w aktach postępowania znak [...]). Nie mogło to jednak skutkować uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie. Organ miał podstawy do przyjęcia, że sprawa w części nie dotyczy informacji publicznej, w pozostałej zaś części organ nie posiadał wnioskowanych dokumentów (wnioskowana decyzja i postanowienie nie zostały wydane) . Na marginesie należy wskazać, że organ wysłał do skarżącej pismo z dnia 21.09.2015 r. ustosunkowujące się do wniosku skarżącej o przesłanie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazanych dokumentów. Nie można zatem uznać, by organ pozostał bezczynny wobec wniosku skarżącej z dnia 03.08.2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..