II SA/Sz 429/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego K. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania K.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] wydaną w postępowaniu odwoławczym w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Wojewódzki Policji w S. w piśmie z dnia [...], zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta Miasta S. o skierowanie na badanie psychologiczne K.G., który w okresie od 22 października 2012 r. do 31 lipca 2013 r., wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, otrzymując łącznie 28 punktów karnych. We wniosku wskazane zostały miejsca i rodzaj stwierdzone naruszenia przepisów ruchu drogowego oraz wysokość punktów karnych nałożonych, za każde z tych naruszeń, na K.G. Organ zawiadomił K.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego, pismem z dnia 30 października 2014 r. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600), Prezydent Miasta S. skierował K.G. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, w związku z uzyskaniem informacji, że kierowca ten przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. K.G. w piśmie z dnia 28 listopada 2014 r., zakwestionował decyzję organu I instancji z dnia 24 listopada 2014 r. w szczególności zanegował ustalenie organu, że w ciągu jednego roku zebrał liczbę 24 punktów karnych. Wniósł o podanie numeru mandatu karnego i daty jego wystawienia oraz o wyjaśnienie jakiego wykroczenia drogowego dotyczył, a nadto wskazanie organu, który mandat wystawił. Na wezwanie organu I instancji, Komendant Wojewódzki Policji w S. w piśmie z dnia [...] wyjaśnił na podstawie wpisów w ewidencji, że K.G., w okresie od 22 października 2012 r. do 31 lipca 2013 r., dopuścił się następujących naruszeń przepisów ruchu drogowego: 1). 22 października 2012 r. w miejscowości N., kierując samochodem ciężarowym za przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h, policjant z KPP G. nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 10; 2). 22 października 2012 r. w S., kierując samochodem ciężarowym za naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem, policjant z Komisariatu S., sporządził wniosek o ukaranie do sądu, punktów tymczasowych 2, 3). 8 listopada 2012 r. w S., kierując samochodem ciężarowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, policjant z Wydział Ruchu Drogowego KMP S. nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 4; 4). 18 stycznia 2013 r. w S., kierując samochodem ciężarowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, policjant z Wydział Ruchu Drogowego KMP S. nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 4; 5). 15 kwietnia 2013 r. w S., kierując samochodem osobowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, strażnik Straży Miejskiej w S. nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 4; 6). 31 lipca 2013 r. w S., kierując samochodem osobowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, Straż Miejska w S. sporządziła wniosek o ukaranie do sądu; punktów tymczasowych 4. Dodał, że w dniu 12 stycznia 2013 uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego S., sygn. akt [...] i punkty przypisane naruszeniu z dnia 22 października 2012, stały się ostateczne. Natomiast dniu 22 lipca 2014 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego S., sygn. akt [...] i punkty przypisane naruszeniu z dnia 31 lipca 2013 r., stały się ostateczne. Suma punktów ostatecznych, w dniu 23 października 2014 r., wyniosła 28. W piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. odwołujący się, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, uzupełnił swe odwołanie. Podniósł, że w ewidencji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., w odniesieniu do odwołującego figurują wpisy częściowo nieaktualne. Dotyczy to dwóch wpisów ostatecznych, odnoszących się do naruszeń przepisów ruchu drogowego, stwierdzonych mandatem karnym w dniu 22 października 2012 r., które z dniem 22 października 2013 r. z upływem roku od ich dokonania powinny być usunięte lub z dniem 22 października 2014 r., z upływem dwóch lat od ich dokonania, podlegały usunięciu z ewidencji z powodu zatarcia ukarania. Stwierdził, że w pozostałym zakresie figurują wpisy tymczasowe – nie potwierdzone żadnym z rozstrzygnięć, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, dotyczące naruszeń przepisów ruchu drogowego we wskazanych miejscach i dniach: 8 listopada 2012 r., 18 stycznia 2013 r., 15 kwietnia 2013 r., 31 lipca 2013 r. na łączną ilość 16 punktów karnych, których podstawa przyznania nie jest stronie znana, bowiem nie otrzymała żadnego zawiadomienia o stwierdzeniu naruszenia przepisów ruchu drogowego w powyższych dniach i miejscach, mogących dotyczyć jego osoby. Do których to punktów jednakże na dzień złożenia przez Policję wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, jak stwierdził odwołujący się, nastąpiło przedawnienie karalności, bowiem od dat ich zaistnienia upłynął ponad rok czasu, przy tym przed upływem tego okresu, nie zostało w odniesieniu do żadnego z tych naruszeń wszczęte wobec strony postępowanie. Odwołujący się podał, że domyśla się, że przedmiotowe naruszenia zostały "stwierdzone fotoradarami", co jednak, jego zdaniem nie uzasadnia automatycznie przypisania tych naruszeń jego osobie, gdyż posiada on wiele zarejestrowanych na siebie pojazdów, z których korzysta wiele osób przez niego zatrudnianych. Udział w postępowaniu administracyjnym zgłosił Prokurator Rejonowy S. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 24 listopada 2014 r. Kolegium uznało, że odwołanie nie miało usprawiedliwionych podstaw. Organ powołał się na wyjaśnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. zawarte w piśmie z dnia 31 grudnia 2014 r., co do naruszeń jakich strona dopuściła się w okresie krótszym niż rok, za które otrzymała 28 punktów karnych. Wskazał, że za naruszenie z dnia 22 października 2012 r. oraz z dnia 31 lipca 2013 r. punkty ostateczne zostały przypisane po uprawomocnieniu się odpowiednio wyroku sądowego w sprawie o sygn. akt [...] oraz w sprawie o sygn. akt [...]. W konsekwencji przypisano odwołującemu się łącznie 6 punktów karnych. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że w przypadku naliczenia punktów decydujące znaczenie ma moment dokonania naruszenia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie data w której orzeczenie sądu stwierdzające winę kierowcy stało się prawomocne i na jego podstawie zostały ostatecznie wpisane punkty karne. Organ stwierdził, że nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów karnych przypisanych kierowcy. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do podjęcia decyzji o skierowaniu odwołującego się na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami. W skardze do Sądu K.G. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 6 lutego 2015 r. oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, poprzez skierowanie skarżącego na badania psychologiczne w sytuacji braku przekroczenia przez niego liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie bez wyjaśnienia i rozpatrzenia zarzutów skarżącego sformułowanych w uzupełnieniu odwołania od decyzji organu I instancji (piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r.), wskazujących na brak podstaw do skierowania odwołującego się na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji, oparcia decyzji na okolicznościach wskazanych w dokumencie nieznanym stronie, do którego strona nie miała możliwości się ustosunkować ani podjąć stosownych kroków skutkujących co najmniej podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wyjaśnienia wątpliwości. W uzasadnieniu skargi, podnosił skarżący, że został pozbawiony prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przez co zgodnie z art. 80 K.p.a., żadna okoliczność faktyczna ustalona przez organ odwoławczy, nie mogła być uznana za udowodnioną. Z tego względu skarżący twierdzi, że nie miał możliwości stosownego zareagowania na pismo Policji z dnia 31 października 2014 r., które nie zostało mu doręczone. Skarżący argumentował, że gdyby doręczono mu ww. pismo przed wydaniem zaskarżonej decyzji lub dano możliwość zapoznania się z materiałami sprawy i wypowiedzenia się co do nich przed wydaniem decyzji skarżący mógłby podjąć stosowne kroki przed innymi organami (Sądem lub prokuraturą), będące podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia sprawstwa skarżącego co do spornych naruszeń. Wskazał, że nie tylko sporna jest kwestia mandatu karnego wystawionego za naruszenie przepisów ruchu drogowego w dniu 15 kwietnia 2013 r. ale również i sprawstwo skarżącego za naruszenie z dnia 31 lipca 2015 r., stwierdzone prawomocnie wyrokiem nakazowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę K.G. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w świetle przepisów procesowych oraz zastosowania przez organ prawa materialnego wyznaczającego prawa i obowiązki adresata decyzji. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie skierowania skarżącego na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej jest możliwe tylko wtedy, gdy organ administracji podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W przypadku objętym hipotezą art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, mamy do czynienia z charakterem związanym decyzji organu, dla której podstawą ustaleń jest wniosek komendanta wojewódzkiego policji o przekroczeniu 24 punktów karnych przez kierowcę, kwestia ta co do istoty, czyli przekroczenia limitów dozwolonych punktów, powinna być bezsporna. W niniejszej sprawie, organ I instancji oparł swe ustalenia na danych wskazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia 23 października 2014 r., co okoliczności zebrania przez K.G. 28 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, których kierowca dopuścił się w okresie od 22 października 2012 r. do 31 lipca 2013 r. Powyższe ustalenie skarżący zakwestionował, w wyjaśnieniach jakie przedstawił w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Zasadniczy element konstrukcji prawnej odwołania, opiera się na przeniesieniu na organ II instancji kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, dotyczy to także wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, w którym decyzja organu I instancji została wydana. W kompetencji organu odwoławczego, mieści się możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, poprzez przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W postępowaniu odwoławczym, znajdują również zastosowanie zasady procesowe mające wpływ na ukształtowanie całego postępowania, zwłaszcza w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu, wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), dokonania oceny i znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się prawy (art. 80 K.p.a.), aby uzyskać podstawę do trafnego rozstrzygnięcia. W postępowaniu odwoławczym, strona ma prawo czynnie uczestniczyć. Stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany zapewnić stronie udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji dać możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosownie normy prawa materialnego lub procesowego. Postępowanie dowodowe nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy. Ocena bowiem prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa (patrz B. Adamiak. J. Borkowski. KPA. Komentarz, wyd. 13. Warszawa 2014, str. 76). Ustanowienie tego prawa strony ma konsekwencje prawne, w sytuacji jego naruszenia, skutkuje wadliwością postępowania prowadzonego w sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że wbrew obowiązkowi, jaki nakłada na organ administracyjny art. 10 § 1 K.p.a., organ II instancji po otrzymaniu od organu I instancji akt administracyjnych sprawy wraz z odwołaniem oraz pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia 31 grudnia 2014 r., w którym znajdują się wyjaśnienia stanu faktycznego, świadczące o zasadności wniosku o skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne, pominął całkowicie stronę w dalszym postępowaniu. Jak podnosi skarżący nie został zaznajomiony z ww. dokumentem z dnia 31 grudnia 2014 r., co więcej, z akt sprawy wynika, że nie został on zawiadomiony przez Kolegium o możliwości zaznajomienia się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Tymczasem z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy organ oparł na treści przedmiotowego pisma z dnia 31 grudnia 2014 r., wskazującym, że za wykroczenia skarżącego z dnia 22 października 2012 r. oraz z dnia 31 lipca 2013 r., figurują we właściwej ewidencji, wpisy tymczasowe w łącznej ilości 6 punktów, co przy łącznej ilości przypisanych skarżącemu 28 punktów karnych, poddaje w wątpliwość przekroczenie ustawowo dozwolonego limitu. Na tym etapie strona mogła również zgłosić ewentualne wnioski dowodowe, których przeprowadzenie w niniejszej sprawie było konieczne by prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. W realiach sprawy, wobec istnienia uzupełniającego materiału dowodowego, organ powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do ustalonych okoliczności istnienia w ewidencji policyjnej punktów ostatecznych za przekroczenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest to istotne skoro kwestia przekroczenia 24 punktów karnych była przez stronę kwestionowana, a materiał uzupełniający miał te wątpliwości usunąć. W tym kontekście zaniechanie organu podważa zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nawet gdyby organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, to i tak winien zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Sąd zaznacza przy tym, że organ rozpatrujący sprawę skierowania kierowcy na badania psychologiczne (lekarskie również) nie jest uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję (Policję) i podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym. Powyższe nie zwalnia jednak organu od wyjaśnienia, czy wniosek organu policji i wynikające z niego informacje, wskazujące przesłankę do skierowania kierowcy na badanie psychologiczne jest aktualne, w świetle podnoszonych przez stronę twierdzeń, choćby w zakresie powołanego przez nią przedawnienia ukarania sprawcy wykroczenia przepisom o ruchu drogowym. Kwestie tego rodzaju należy rozważyć przez pryzmat spełnienia wymogów formalnych wniosku organu policji o skierowanie kierowcy na badania psychologiczne. W świetle powyższego, Sąd uznał, że organ odwoławczy uniemożliwiając stronie zapoznanie się materiałem dowodowym, w szczególności uzupełniającym, zebranym sprawie, naruszył art. 10 § 1 K.p.a., a w konsekwencji niezapewnienia stronie możliwości przedstawienia stanowiska i obrony w kwestii podstawowej dla sprawy, doprowadził swą decyzją do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż uznał, że jest to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 P.p.s.a.), z uwagi na zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz gwarancje, jakie wynikają dla strony z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Ponownie rozpatrujący sprawę organ, uwzględni ocenę prawną, jaką Sąd przedstawił w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia a ponownie rozpatrując sprawę, zapewni stronie prawa jakie gwarantuje jej art. 10 § 1 K.p.a. i art. 75 K.p.a. oraz wypowie się w kwestii zarzucanej przez stronę nieskuteczności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. oraz winien zebrać dowody (np. w postaci odpisu prawomocnego orzeczenia sądowego) wskazujące na ostateczność punktów za wykroczenia drogowe, których skarżący miał dopuścić się w dniach 22 października 2012 r. oraz z dnia 31 lipca 2013 r., wobec których sporządzone zostały wnioski o ukaranie do sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 ww. ustawy.