II SA/Go 527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 858 (osiemset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął w dniu [...] listopada 2013 r. postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typ. S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. organ, działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na E Sp. z o. o. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. ekspertyzy technicznej wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typ. S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...], zawierającej orzeczenie czy przedmiotowe wyroby budowlane zostały wykonane zgodnie z normą PN-EN 12465:2002 – Słupy drewniane do linii napowietrznych. Wymagania dotyczące trwałości. Ekspertyza została sporządzona i złożona do organu w dniu 26 marca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydaną w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył to postępowanie. W uzasadnieniu, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe słupy drewniane zostały wbudowane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w związku z czym dalsze postępowanie w sprawie uznał za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do złożonych przez G.D. w trakcie postępowania zastrzeżeń dotyczących przedłożonej ekspertyzy technicznej, organ podniósł, że przedmiotowa ekspertyza została wykonana przez osobę posiadającą tytuł rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w której zakres wchodzą również konstrukcje drewniane. Organ przyjął stanowisko eksperta, że sporne wyroby budowlane – słupy drewniane w pełni odpowiadają wymogom normy PN-EN 12465:2002 – "Słupy drewniane do linii napowietrznych. Wymagania dotyczące trwałości", oraz że całkowicie odpowiadają wymogom stanu technicznego i użytkowego elementów w budowli. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji G.D. stwierdził, że decyzja jest obarczona rażącymi błędami natury procesowej i materialnej. Zarzucił brak podstawy prawnej dotyczącej prawa materialnego – Prawa budowlanego, którą to podstawę można wywieść jedynie z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wskazał, że przepisy prawa procesowego nie mogą być samoistną podstawą prawną decyzji administracyjnej i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do jej wydania. Dalej skarżący podniósł, że przedmiotowe słupy nie zostały dopuszczone do stosowania w budownictwie i nie spełniają wymagań ustawy o materiałach budowlanych. Nadto zarzucił, że ekspertyza została opracowana w oparciu o Normę Polską, która została wycofana dnia 31 marca 2011 r. 3. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że sporne słupy zostały wbudowane w maju 2012 roku na podstawie nakazu, wynikającego z wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego decyzji PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Nakaz orzeczony w tej decyzji dotyczył wymiany na sprawne technicznie drewnianych słupów linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek: stacja trafo S-4085 [...] - słup linii głównej nr 405/68, odgałęzienie idące przez działki nr [...]. W związku z zarzutami G.D. organ zwrócił się, zgodnie z właściwością, do WINB o przeprowadzenie kontroli u producenta kwestionowanych w skargach G.D. słupów energetycznych, które wbudowano w linii energetycznej w znajdującej się m. [...]. Przeprowadzone w tym zakresie przez WINB czynności kontrolne doprowadziły do ustalenia, że wprowadzona do obrotu partia wyrobów, która obejmowała przedmiotowe słupy, nie spełnia wymagań ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. Producent - T Sp. z o. o. wystawił krajową deklarację zgodności i oznakował wyrób budowlany (słup) bez przeprowadzenia prawidłowej oceny zgodności w wymaganym systemie 2+, tj. w trakcie przeprowadzania oceny zgodności nie uzyskał krajowego certyfikatu zakładowej kontroli produkcji wydanego przez akredytowaną jednostkę certyfikującą, potwierdzającego, że proces wytwarzania wyrobu budowlanego jest stabilny i udokumentowany, a wytwarzany wyrób budowlany i proces produkcji jest zgodny ze specyfikacją techniczną. O ustaleniach powyższych WINB pismem z dnia [...] października 2013 r., poinformował PINB. Wobec zaistniałych uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych - słupów drewnianych, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych - słupów drewnianych typ S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w m. [...]. W przedstawionej przez E na żądanie organu ekspertyzie technicznej przedmiotowych słupów drewnianych rzeczoznawca budowlany we wnioskach końcowych stwierdził: "6 szt. wyrobów budowlanych - sosnowych, nasyconych środkiem wolmanitem CX-10 słupów drewnianych S 12.1 dostarczonych [...].03.2011 r. przez T Spółka z o. o. (poprzednia nazwa) N Sp. z o. o. ul. [...] do firmy B S.A., oddział i zamontowanych przez E w odgałęzieniu 12 linii ŚN L-405 w m. [...] w pełni odpowiadają wymogom normy PN-EN 12465:2002 - Słupy drewniane do linii napowietrznych. Wymagania dotyczące trwałości.(...) Słupy drewniane zamontowane w odgałęzieniu 12 linii ŚN L 405 we wsi [...] całkowicie odpowiadają wymogom stanu technicznego i użytkowego elementów w budowli." W ocenie organu odwoławczego przedstawiona przez E ekspertyza techniczna jest kompletna, wystarczająca do rozpatrzenia sprawy jakości wyrobów budowlanych - słupów drewnianych typ S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w m. [...], a w związku z tym, wbrew zarzutom podniesionym przez G.D. w niniejszym odwołaniu, zdaniem organu nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki do żądania jej uzupełnienia, na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Podjęta przez rzeczoznawcę budowlanego ocena, że "słupy drewniane zamontowane w odgałęzieniu 12 linii ŚN L 405 we wsi [...] całkowicie odpowiadają wymogom stanu technicznego i użytkowego elementów w budowli", jest wystarczająca do uznania, iż jakość tych wyrobów budowlanych jest właściwa. W odniesieniu do zarzutu G.D., że z dniem 31 marca 2011 r. wycofana została Polska Norma PN-EN 12465:2002, na którą powołał się autor ekspertyzy technicznej, WINB stwierdził, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę podejmowaną w niniejszej sprawie, a to z uwagi na fakt, że Polskie Normy nie muszą być obowiązkowo stosowane. Tym samym, w ocenie organu, bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że PINB, a za nim autor ekspertyzy, odwołał się do Polskiej Normy, która została już wcześniej wycofana. Ocena dokonana przez rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z którą "słupy drewniane zamontowane w odgałęzieniu 12 linii ŚN L 405 we wsi [...] całkowicie odpowiadają wymogom stanu technicznego i użytkowego elementów w budowli", zdaniem organu odwoławczego powoduje, że usunięte zostały zachodzące wcześniej uzasadnione wątpliwości co do jakości wbudowanych wyrobów budowlanych, to jest sześciu słupów drewnianych typ S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w m. [...]. Konsekwencją tego jest fakt, iż wszczęte przez PINB postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości, a co za tym idzie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję WINB złożył G.D. twierdząc, że organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 i art. 32 Konstytucji RP, art. 6, 7, 8, 9, 77, 105 i art. 138 k.p.a. oraz art. 5 i art. 10 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi G.D. podniósł, że sporne słupy drewniane nie zostały dopuszczone do obrotu, a żadna ekspertyza i oświadczenie producenta nie są w stanie zmienić ich w legalny certyfikowany materiał budowlany. Wobec tego, że nadal istnieje przedmiot postępowania – słupy niedopuszczone do stosowania w budownictwie, nie ma w sprawie zastosowania art. 105 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 5. Postanowieniem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 640/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 658/13, którym Sąd oddalił skargę G.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], orzekającej o bezzasadności wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej w odniesieniu do omawianego odgałęzienia linii energetycznej, w skład której wchodzą słupy kwestionowane przez skarżącego. Postępowanie sądowe zostało podjęte postanowieniem sądu z dnia 6 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Jak wynika z treści akt administracyjnych postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu. W tym też postępowaniu skarżący, wraz z innymi uczestnikami został zawiadomiony pismem z dnia [...] listopada 2013 r. o jego wszczęciu. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na E Sp. z o. o. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. ekspertyzy technicznej wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typ. S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...], zawierającej orzeczenie czy przedmiotowe wyroby budowlane zostały wykonane zgodnie z normą PN-EN 12465:2002 – Słupy drewniane do linii napowietrznych. Wymagania dotyczące trwałości. Podstawą nałożenia tego obowiązku był art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że treść tego artykułu obejmuje dwie kategorie informacji, których mogą żądać organy inspekcyjne: pierwszą obejmującą wszelkie informacje związane z poszczególnymi etapami procesu budowlanego oraz drugą - informacje świadczące o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ wydający postanowienia o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: 1) jakości wyrobów budowlanych, 2) jakości wykonywanych robót budowlanych, 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. W doktrynie wskazuje się, że umiejscowienie tego przepisu w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe, poświęcone kompetencjom właściwych organów administracji publicznej, pozwala stwierdzić, że powołane przepisy mają charakter ogólny i znajdują zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego żąda dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 81c ust. 2 (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 728-729). 8. Konieczne jest też podkreślenie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 653 i powołane tam orzecznictwo). Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, postanowienia o nałożeniu obowiązku i przede wszystkim decyzji o umorzeniu postępowania nie wynika jakiego postępowania dotyczyły wszystkie te akty. W szczególności nie wiadomo, czy były one związane z toczącym się postępowaniem w przedmiocie samowoli budowlanej objętej opisaną wyżej sprawą zakończoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz sprawą sądową prowadzoną pod sygnaturą akt II SA/Go 658/13. Na podstawie treści wskazanych aktów nie da się określić postępowania podlegającego umorzeniu bowiem określenie wskazane w zawiadomieniu, przeniesione do decyzji o umorzeniu - "postępowanie w sprawie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych typ. S12.1 wbudowanych w odgałęzienie nr 12 linii ŚN nr L-405 w miejscowości [...]" nie wskazuje jakiemu postępowaniu głównemu (jak kwalifikowanemu pod względem materialnoprawnym) podporządkowane zostało wydane w dniu [...] stycznia 2014 r. postanowienie dowodowe. Jeśli nawet uznać, że postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 może być również wydane w sytuacji, w której nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, lecz także po to by sprawdzić, czy istnieje podstawa do wszczęcia takiego postępowania (co dopuszcza doktryna, por. komentarz wyżej), konieczne było wskazanie jakiemu postępowaniu miało ono w przyszłości służyć. Z tego również względu nie sposób zweryfikować na jakiej podstawie i w oparciu o jakie przesłanki został wyznaczony krąg stron i uczestników postępowania wskazany w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2013 r., w szczególności tych, których interes prawny nie wynika bezpośrednio z tytułu własności linii elektroenergetycznej oraz własności gruntu, na którym są posadowione słupy. 9. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podzielić należy jego zastrzeżenia co do treści wydanych aktów i rozstrzygnięcia o umorzeniu. Jak wskazano wyżej przedmiot prowadzonej sprawy określono jako "postępowanie w sprawie wyrobów budowlanych – słupów drewnianych". Z ekspertyzy wynika, że dotyczyła ona "określenia stanu technicznego i użytkowego 6 sztuk słupów – pod kątem spełnienia warunków zawartych w normie PN-EN 12.465.2002 (por. strona 3 ekspertyzy). Z treści ekspertyzy wynika, że biegły zbadał stan techniczny obiektu budowlanego (słupów) oraz ich wykonanie zgodnie ze wskazaną normą. W ekspertyzie oraz decyzjach organów obu instancji nie zostało jednak rozważone spełnienia przez wyrób budowlany wymogów wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 883 ze zm.). Przeczy to samej treści zawiadomienia o wszczęciu postepowania i postanowienia o nałożeniu obowiązku, w którego punkcie 3 mowa jest o zastrzeżeniach skarżącego dotyczących zgodności słupów z wymogami wskazanymi w powołanej ustawie o wyrobach budowlanych. Wskazać należy, że centralny element sporządzonej ekspertyzy, w ślad za wydanym przez organ I instancji postanowieniem oparty jest o normę budowlaną, wprowadzoną Dyrektywą 89/106/EEC, która nie obowiązuje już od roku 2011 r. Jeśli, jak twierdzi organ II instancji, norma ta nie musi być stosowana, to w kontekście zakresu i wniosków ekspertyzy powstaje pytanie, na jakiej podstawie zostało ustalone, że słupy spełniają kryteria przewidziane dla tego typu wyrobu budowlanego. Dalej wskazać należy, że organy nie odniosły się do przebiegu i ewentualnych wyników postępowania dotyczącego wyrobów prowadzonego w siedzibie ich producenta. Nie wiadomo w szczególności w jakim zakresie postępowanie to pozostaje w związku z przedmiotem sprawy prowadzonej przez organy kontrolowane w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji powołując na stronie 2 decyzji postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił w jakim zakresie wyniki tego postępowania mają wpływ na ocenę jakości wyrobu budowlanego w niniejszej sprawie. Co więcej w aktach administracyjnych sprawy nie ma wystąpienia organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o którym mowa jest w decyzji, ani też żadnych materiałów z postępowania tam prowadzonego. Jedyne dokumenty dotyczące tej kwestii przedłożył skarżący wraz z pismami procesowymi. Z tych też względów zostały one włączone w poczet materiału dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. 10. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne należy ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) czyli skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Bez dookreślenia przedmiotu postępowania nie jest bowiem możliwe ustalenie tego, czy organy zrealizowały swoje procesowe i materialne obowiązki, kto i na jakiej podstawie jest stroną lub uczestnikiem tego postępowania wreszcie, jaki jest zakres kontroli i czemu została ona przyporządkowana. Jeśli postępowanie dotyczy jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego konieczne jest przeprowadzenie go w pełnym zakresie, w szczególności pominiętej przez organy kwestii zgodności wyrobu z przepisami ustawy o wyrobach budowlanych. Konieczne jest rozważanie jakiemu normatywowi podlegały słupy w dacie ich wyprodukowania i posadowienia i czy normatywy te są nadal aktualne. W ocenie Sądu dla końcowego załatwienia sprawy konieczne było również uchylenie decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). O kosztach, na które składały się wpis oraz wykazane przez skarżącego koszty przejazdu do sądu samochodem osobowym, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.