II SA/Wa 1059/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października w 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), § 1 pkt. 3 oraz 46 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrzny i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. nr 118, poz.1014 ze zm.), orzekł o utracie przez J. M. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzucił jej naruszenie przepisów regulujących kwestią równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że okoliczność zajmowania przez niego mieszkania na podstawie umowy najmu zawartej z Wojskową Agencją Mieszkaniową, wyklucza możliwość wypłacania przedmiotowego równoważnika. Na poparcie swojego stanowiska odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] w z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U.z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art 6 a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jeżeli w miejscu, pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto w myśl w § 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność skarbu państwa lub państwowych osób prawnych. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał J. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] czerwca 2013 r. w wysokości 14,40 zł miesięcznie. Jednocześnie podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Funkcjonariusz zawarł z Oddziałem [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. umowę najmu lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 49,50 m², w tym powierzchni mieszkalnej 29,72 m², tj. zaspokajającej przysługujące mu prawo do 3 norm zaludnienia. Powyższe okoliczności zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w B. przy ul. [...], stanowiącego własność Skarbu Państwa, jest bezsporne wypełnieniem wymienionej w § 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wypłacenie przedmiotowego świadczenia. Odnosząc się natomiast do wskazanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, iż dotyczą one innych niż analizowane, stanów faktycznych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzucił jej naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie może być kontynuowane prawo do równoważnika mieszkaniowego, pomimo dalszego istnienia określonych w tym przepisie warunków, art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 pkt 1 i § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U.Nr 118,poz.1014 z późn.zm). zwanego dalej r.s.r. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpił brak utraty lub zrzeczenia się prawa do zajmowanego i posiadanego dotychczas lokalu mieszkalnego oraz wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego i stanowiącego własność państwowej osoby prawnej, 2. Przepisów postępowania administracyjnego w postaci: art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika mieszkaniowego można wzruszyć skutki takiej decyzji w trybie zwykłym, określonym w artykule 104 § 1 k.p.a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 6 r.s.r. poprzez wydanie decyzji bez materialnej podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego dającego legitymację do orzekania o utracie uprawnień do pobierania równoważnika mieszkaniowego, art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2 pkt 1 i § 1 pkr 3 r.s.r 3 r.s.r. poprzez pominięcie, że w przypadku odpadnięcie warunku określonego w decyzji o przyznaniu równoważnika, wyłączną dopuszczalną formą ingerencji w byt decyzji dotychczasowej jest tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wskazując na podniesione zarzuty wniósł o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności w całości oraz o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji posiadał delegację ustawową wyłącznie do uregulowania trybów: przyznania równoważnika oraz odmowy przyznania. Błędne jest zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że w ogóle istnieje tryb ( postępowanie jurysdykcyjne) kończący się wydaniem decyzji administracyjnych o utracie uprawnień do pobierania równoważnika mieszkaniowego. Przepisu prawa materialnego dającego podstawę do orzekania "o utracie" prawa brak, z tych względów zaskarżoną odwołaniem decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu artykułu 156 § pkt 2 k.p.a. Ponadto organowi pierwszej instancji umknęło, że decyzja o przyznaniu równoważnika, z mocy wyraźnego postanowienia zawartego w § 2 rozporządzenia, winna być decyzją zaopatrzoną w specjalny element, jakim jest "warunek." Takie rozstrzygnięcie automatycznie powoduje, że w wypadku odpadnięcia warunku, w jaki zaopatrzono decyzję, podlega ona eliminacji z obrotu prawnego w trybie artykułu 162 § 1 pkt 2 k.p.a.. W dalszej kolejności skarżący stwierdził, że organy nie dostrzegły, iż przesłanka posiadania prawa do lokalu określona w § 2 pkt 1 rozporządzenia odnosi się do prawa podmiotowego ( rzeczowego lub obligacyjnego), zaś podstawa ustawowa z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, do stanu faktycznego w postaci posiadania lokalu. Tej sprzeczności aktu niższego rzędu z ustawą nie wyjaśniono. Ponadto nie ustalono, czy lokal określony jako przedmiot umowy najmu stanowi lokal będący własnością Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jako państwowej osoby prawnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz sprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w (Dzi. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle przepisów kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 92 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1402 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja tego prawa odbywa się poprzez przydział lokalu mieszkalnego, o którym mowa w artykule 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak stanowi bowiem art. 101 ust. 5 ww. ustawy, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 95, 96 i 98, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest równoważnik pieniężny, o którym mowa w artykule 96 ust. 1 omawianej ustawy, stanowiący, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości w pobliskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 18 listopada 2009 r. (I OPS 7/2009) stwierdził, że: "Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny. Jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby do miejscowości pobliskiej." Skoro zatem w myśl art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu o powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, to w takim przypadku nie przysługuje mu również zastępcza forma realizacji prawa do lokalu w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Doprecyzowanie takiego stanowiska zawiera przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania ( Dz.U.z 2002 r, nr 118, poz 1014 ze zm.), który w pkt 3 stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej ( ... ), jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. przyznał J. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...] czerwca 2013 r. w wysokości 14, 40 zł. dziennie. Poza sporem pozostaje również fakt, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący zawarł z Wojskową Agencją Mieszkaniową w W. Oddziałem [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., na podst. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej ( j. t. DZ.U. z 2010 r., nr 206 poz.1367 ze zm.), umowę najmu lokalu mieszkalnego Nr [...]. Przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny położony w B. przy ulicy [...], składający się z 2 pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki, o łącznej powierzchni 49,5 m², w tym powierzchni podstawowej 29,72 m², wyposażony w instalację: wodno - kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, ciepłej wody użytkowej. Umowa została zawarta na czas oznaczony [...] lat . Powyższy lokal mieszkalny spełniał na dzień zawarcia umowy przysługujące skarżącemu prawo do 3 norm zaludnienia, co odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej w przedziale 21- 30 m2. Zatem z dniem zawarcia przedmiotowej umowy J. M. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, tym samym zasadne było wydanie decyzji administracyjnej o jego utracie, znajdujące oparcie w art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej. Utrata prawa do równoważnika należy bowiem do spraw, o jakich mowa w ww. przepisie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt. OSK 8/ 2001 (ONSA 2002/3, poz. 95): "Jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją administracyjną (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej Dz. U. 1990r. Nr 78,poz.462 ze zm.) orzekanie o utracie czy cofnięciu tego uprawnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej". W tych okolicznościach zarzut wydania decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej wraz z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa" jest chybiony. Błędna jest także argumentacja skargi wskazująca, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano równoważnik pieniężny jako decyzji warunkowej, winna nastąpić na podst. art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny nie jest decyzją opatrzoną warunkiem, zostaje wydana na wniosek funkcjonariusza w przypadkach zdefiniowanych w art. 96 ust. 1 ustawy i w § 1 rozporządzenia. Natomiast warunki rozwiązujące, o których mowa w § 2 rozporządzenia nie są częścią składową wydawanych decyzji, eliminują tylko prawo funkcjonariusza do równoważnika, co skutkuje wydaniem decyzji konstytutywnej odmawiającej przyznania równoważnika. Zgodnie z § 7 rozporządzenia funkcjonariusz ma obowiązek zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego. Złożenie takiego świadczenia daje postawę do wydania stosownej decyzji administracyjnej. Nieuprawnione jest łączenie zaskarżonej decyzji z przepisem § 2 pkt. 1 rozporządzenia, który w tej sprawie nie miał zastosowania, zaskarżona decyzja została bowiem wydana dlatego, że skarżący uzyskał lokal mieszkalny, a nie dlatego, że go utracił. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie uprawnień Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze wspomniany przepis w art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stanowiący postawę zawarcia umowy najmu, jak również art. 29a tej ustawy , który wprost mówi o lokalach mieszkalnych będących w zasobie mieszkaniowym i internetowym Agencji, a nadto art. 14 ust. 1 i ust. 2a tej ustawy, dokonywanie przedmiotowych ustaleń nie było celowe. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.