IV SA/Wa 1171/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, tj. zbiorników na olej o pojemności przekraczającej 3 m3, garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach inwestycji pn. "Budowa budynku wielofunkcyjnego, mieszczącego usługi, handel i biura wraz z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdami. Roboty budowlane dotyczące istniejącego budynku o wysokości ok. 140 m npt, mieszczącego hotel i biura, wraz z częścią niską o wysokości ok. 22 m npt oraz istniejącymi dwiema kondygnacjami podziemnymi" zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy Al. [...] w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano m. in., że: - we wniosku o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwołano się do celów statutowych (ochrona środowiska i zdrowia ludzi) i powołano się na istnienie interesu społecznego rozumianego jako ochrona środowiska, monitorowanie jakości dokumentacji środowiskowej oraz wiedza uzupełniająca zmierzająca do ukazania prawdy o realnym wpływie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi); zdaniem Wnioskodawcy niezbędna jest analiza wpływu przedmiotowej inwestycji na otaczające środowisko i zdrowie ludzi w kontekście efektu kumulacji, przy czym należy wziąć pod uwagę istniejący stan powietrza i stan akustyczny oraz uwzględnić, że w sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa; każda z wielkoskalowych inwestycji w tym rejonie jest zaopatrzona w kompleks instalacji wentylacyjnej, emitujących spaliny z garaży podziemnych i wytwarzających hałas; rejon inwestycji pozostaje w stanie permanentnego przekroczenia unijnych standardów jakości powietrza, czego dowodem są raporty Marszałka Województwa [...]; nie jest więc prawidłowe lokalizowanie tam nowych źródeł skażenia powietrza oraz nowych emitorów i instalacji, które mogłyby ten nieprawidłowy stan pogłębić; - na wezwanie organu I instancji Wnioskodawca (pismem z 9 czerwca 2014 r.) wyjaśnił, że wartości istotne ze społecznego punktu widzenia podlegające ochronie w przedmiotowym postępowaniu to ochrona warunków zdrowotnych w rejonie inwestycji oraz monitorowanie dokumentacji analizującej wpływ inwestycji na środowisko; Stowarzyszenie z tego powodu uważa za konieczne wykonanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i przeanalizowanie w nim kwestii wpływu planowanej inwestycji na stan skażenia powietrza w rejonie ronda i zlokalizowanych przy nim budynków oraz tego, w jakim stopniu nowe zagospodarowanie utrudni podejmowanie skutecznych działań na rzecz poprawy jakości powietrza w tym rejonie; Stowarzyszenie chce wyjaśnić oddziaływanie inwestycji na zdrowie ludzi, dysponuje wiedzą i rozeznaniem w przedmiotowej sprawie, stara się wnikliwie uzasadnić swój wniosek i przeanalizować dokumentację; - interes społeczny, na który może powoływać się organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu postępowania; Stowarzyszenie wprawdzie wskazało wartości, które w jego ocenie są ważne (ochrona środowiska i zdrowia ludzi) i powołało się na istnienie interesu społecznego (ochrona środowiska w inwestowaniu, monitorowanie jakości dokumentacji środowiskowej oraz wiedza uzupełniająca zmierzająca do ukazania prawdy o realnym wpływie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi), jednakże w odniesieniu ich do przedmiotu postępowania, uwzględniając charakterystykę przedsięwzięcia, nie zachodzi uzasadnione ryzyko naruszenia tych wartości; teren inwestycji znajduje się w ścisłym centrum miasta i jest oddalony od obszarów prawem chronionych i na żaden z nich nie będzie wywierać wpływu (por. karta informacyjna przedsięwzięcia ze stycznia 2014 r., s. 202-203); przy spełnieniu warunków z zakresu ochrony środowiska w realizowanym projekcie budowlanym inwestycja dotrzyma standardów emisyjnych i jakości środowiska (por. karta, s. 203); w szczególności, na podstawie wyników obliczeń stanu jakości powietrza emisja substancji zanieczyszczających z terenu projektowanej inwestycji wraz z oddziaływaniem Hotelu [...] nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania na stan jakości powietrza (por. karta, s. 150); planowane przedsięwzięcie nie spowoduje pogorszenia klimatu akustycznego w sąsiedztwie i nie będzie stanowić zagrożenia dla terenów chronionych akustycznie i dla zdrowia ludzi (por. karta, s. 127); o braku takiego ryzyka świadczą również wydane uzgodnienia (postanowieniem z [...] marca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że oddziaływanie planowanej inwestycji, związane z emisją substancji do powietrza i emisją hałasu, ograniczy się do terenu inwestycji, a Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] marca 2014 r. stwierdził, że eksploatacja inwestycji nie będzie znacząco oddziaływać na stan środowiska); organy uzgadniające dostrzegły jednocześnie, że jedynie na etapie realizacji inwestycji wystąpią oddziaływania na środowisko, jednakże przejściowe, krótkotrwałe, nie powodujące trwałych zmian w środowisku, nie stanowiące zagrożenia dla społeczeństwa ani środowiska; skoro zatem z materiału dowodowego wynika, że zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi nie występuje (istotne z punktu widzenia interesu społecznego wartości nie są zagrożone), to nie ma konieczności dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu; - Wnioskodawca poddając w wątpliwość ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia (zwłaszcza w zakresie zanieczyszczeń powietrza) i wskazując, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem skażenia powietrza oraz nowych emitorów i instalacji, nie wykazało, że tak w rzeczywistości będzie; - argumentacja Stowarzyszenia jest na tyle ogólna, że w zasadzie mogłaby posłużyć za uzasadnienie dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu środowiskowym; powinna ona natomiast odnosić się ściśle do konkretnego postępowania, a nie mieć uniwersalny charakter; nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania; organizacja społeczna bowiem, żądając wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze; - postanowienia Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, po. 706 ze zm.), zwaną dalej "Konwencją z Aarhus", zostały wdrożone do polskiego porządku prawnego w szczególności poprzez zamieszczenie w ustawie Prawo ochrony środowiska przepisów gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska - w tym art. 31 K.p.a. W skardze na postanowienie organu drugiej instancji Stowarzyszenie [...] w [...] podniosło, że posiada interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując jednocześnie, że: - organ nie poddał ocenie przesłanek interesu społecznego, na jakie wskazywało Stowarzyszenie, a zamiast tego skoncentrował się na wykazaniu, że skoro dokumentacja inwestora wskazuje, iż planowany obiekt nie będzie ponadnormatywnie oddziaływał na środowisko, to przesądza to o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu; stwierdzenie takie jest co najmniej przedwczesne, gdyż mogłoby zostać sformułowane w końcowej fazie postępowania (w wydanej decyzji); - zastosowano zbyt rygorystyczną wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., niezgodną z wykładnią prawa międzynarodowego (Konwencją z Aarhus i przepisami unijnymi); - odmowa dopuszczenia do udziału naruszyła skonkretyzowane, utrwalone w orzecznictwie organu i sądów kryteria istnienia interesu społecznego; - dla przedmiotowej inwestycji organ przeprowadził dwa odrębne postępowania, ze względu na dwa warianty inwestycji; - argumentacja Skarżącego nie była ogólna, jako że dołożył wszelkich starań, aby dokładnie zapoznać się z dokumentacją sprawy, przedstawić do niej uwagi - m. in. o lokalizacji inwestycji w skażonym terenie, o czym świadczy szereg składanych pism z powołanymi nowymi dowodami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. wniosek Skarżącego zasługiwałby na uwzględnienie jedynie w przypadku, gdy na celowość dopuszczenia go do udziału w postępowaniu: 1. wskazywałyby jego cele statutowe, 2. przemawiałby za tym interes społeczny, przy czym przesłanki te powinny być spełnione łącznie. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, ponieważ dopuszczenie innego podmiotu, nie broniącego własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony (przyznając te prawa innemu podmiotowi). Rację ma organ, że nie została spełniona druga przesłanka, gdyż Skarżący nie wykazał, aby za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska, na zasadzie art. 31 § 1 K.p.a., nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być niejako automatyczne. Jego zasadność musi być rozważana z uwzględnieniem wszystkich realiów konkretnej sprawy, mając na uwadze, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu muszą przemawiać także określone względy interesu społecznego. Uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości) lub istotnych dla społeczności lokalnych (jakość powietrza, klimat akustyczny), w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu jest uzasadnione. W świetle powyższej uwagi nie może mieć w sprawie kluczowego znaczenia argumentacja Skarżącego - sam fakt planowania przedsięwzięcia na terenie gdzie, jak wywodzi Skarżący, są przekroczone standardy jakości środowiska (także w sytuacji, gdy wiąże się to z konkretnymi zobowiązaniami w świetle prawa stanowionego na szczeblu Unii Europejskiej). Gdyby wolą prawodawcy było, aby wskazane względy skutkowały koniecznością zapewnienia udziału zainteresowanej organizacji społecznej w postępowaniu, ustanowiłby taką regułę wprost wzorem rozwiązań przyjętych w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Organizacja społeczna, która zgłasza swój udział w postępowaniu wykazując, iż za jej udziałem na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przemawia interes społeczny, ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie. Z przedłożonych przez Stowarzyszenie dokumentów nie wynika, aby miało ono interes prawny w postępowaniu. Skarżący nie określił, kto potencjalnie mógłby zostać dotknięty ewentualnymi zmianami wywołanymi planowaną zabudową ani nie wskazał, z jakich powodów może dojść do kumulacji negatywnych oddziaływań na środowisko związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Argumentacja Skarżącego jest bardzo ogólna - nie wskazuje, w jaki sposób (poza podaniem rodzaju negatywnego oddziaływania - zanieczyszczenia powietrza i poziomu hałasu) planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko. Każda inwestycja ze swej istoty wiąże się z jakimś na nie wpływem, stąd uznanie tego typu argumentacji za wystarczającą w świetle art. 31 § 1 K.p.a. skutkowałoby możliwością udziału Skarżącego w każdym postępowaniu związanym z realizacją jakiejkolwiek inwestycji. Interes społeczny wymaga zaś konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, czyli - określenia rodzaju istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia wartości, mających podlegać ochronie. Każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest przez organ indywidualnie, biorąc pod uwagę jej szczególne uwarunkowania, stąd nie można zgodzić się z zarzutem, że odmowa dopuszczenia do udziału naruszyła skonkretyzowane, utrwalone w orzecznictwie organu i sądów kryteria istnienia interesu społecznego. Różne warianty inwestycji wymagają dwóch odrębnych postępowań, ponieważ w istocie nie dotyczą one tej samej inwestycji, choćby były one do siebie bardzo podobne. Organ nie naruszył Konwencji z Aarhus, gdyż art. 31 § 1 K.p.a. zapewnia odpowiednią i zgodną ze standardami konstytucyjnymi i międzynarodowymi ochronę organizacji społecznych działających na rzecz ochrony środowiska. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.