II GSK 154/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt V SAB/Wa 77/15 o odrzuceniu skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt V SAB/Wa 77/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania. Z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynikało, że decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju odmówił przyznania środków finansowych na realizacją projektu pn. "I.", złożonego przez spółkę E. w ramach II Konkursu o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Programu Gekon – Generator Koncepcji Ekologicznych. Od tej decyzji spółka w dniu 26 stycznia 2015 r. złożyła odwołanie. Pismem z dnia 3 marca 2015 r. poinformowano spółkę, że jej odwołanie nie będzie podlegało dalszej procedurze odwoławczej. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. spółka zwróciła się do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o "przywrócenie wniosku do procedury odwoławczej" i stwierdziła, że decyzja o wykluczeniu wniosku z dalszego procedowania była obarczona zasadniczymi błędami. Spółka poinformowała, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku będzie zmuszona "do skierowania sprawy do trybu sądowego". Następnie pismem z dnia 4 czerwca 2015 r. spółka złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w sprawie odmowy przyjęcia odwołania do rozpoznania. Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę przytoczył treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i podniósł, że stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, zaś do przepisów tych należy m.in. art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1788 – powoływanej dalej jako ustawa o NCBiR), który stanowi, że na decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCBiR lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że zaskarżalna do sądu jest jedynie decyzja podjęta przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR lub Komitetu Sterującego, a nie informacje Dyrektora NCBiR w przedmiocie oceny formalnej odwołania. Rozpoznawana sprawa nie mieści się zatem w kategorii spraw, do których stosuje się przepisy p.p.s.a. Skarżąca złożyła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie i przyjęcie sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o nakazanie Dyrektorowi NCBiR przekazania odwołania strony do organu drugiej instancji w celu rozpatrzenia odwołania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 58 p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, że nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu złożenie skargi dotyczącej bezczynności organu, w zakresie czynności przewidzianych treścią przepisów prawnych; 2. art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR poprzez przyjęcie, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie decyzje Komisji Odwoławczej Rady NCBiR lub Komitetu Sterującego, podczas gdy brak działania organów w ramach przewidzianych dla nich prawem obowiązków nie stanowi przesłanki wyłączającej możliwość złożenia skargi; 3. przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, to jest naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, że działania organów polegające na bezczynności nie mogą być podstawą złożenia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w związku z przyjęciem przez sąd, iż skarga nie może dotyczyć sytuacji, w której organ pierwszej instancji uważa, że posiada kompetencje w zakresie odrzucenia odwołania, skarżąca została pozbawiona jakiejkolwiek ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną odrzucenia skargi spółki E. było uznanie przez Sąd I instancji, że nie należą do kognicji sądów administracyjnych sprawy dotyczące formalnej oceny odwołania od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju dotyczącej przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, a co za tym idzie sąd nie mógł rozpoznawać skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy o NCBiR, ustawa ta określa zasady działania Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, które jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o NCBiR, realizacja zadań Centrum obejmuje w szczególności ogłaszanie konkursów na wykonanie projektów w ramach realizowanych programów oraz ocenę i wybór wniosków dotyczących wykonania projektów. Procedurę przyznawania środków finansowych na wykonanie projektów reguluje art. 40 ustawy o NCBiR, który stanowi, że przyznawanie przez Centrum środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków (ust. 1). Od decyzji Dyrektora w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, o której mowa w ust. 1, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy (ust. 2) W myśl art. 40 ust. 3 i 4, komisja odwoławcza Rady rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania, zaś na rozstrzygnięcie komisji odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych przepisów wynika, że przyznawanie środków finansowych przez Dyrektora NCBiR następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1075/13 (publ. LEX nr 1572578). Wprowadzenie w art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR ograniczeń dotyczących zakresu odwołania od decyzji Dyrektora NCBiR (odwołanie to może bowiem dotyczyć wyłącznie naruszeń procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych), nie oznacza, że ustawodawca wyłączył w stosunku do tej decyzji stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie brak jest bowiem przepisu wyłączającego zastosowanie k.p.a., takiego jak np. art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06 (ONSAiWSA 2007/3/59), wydanej na podstawie podobnej regulacji zawartej w obowiązującej poprzednio ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), NSA stwierdził m.in., że decyzje o przyznaniu środków finansowych "mają charakter indywidualny i jednostronny. Te cechy są oczywiste i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. Natomiast władczość omawianej decyzji nie może być rozumiana w sposób tradycyjny, z nawiązaniem do przymusu państwowego. Cecha ta przejawia się w wyłączności skutków prawnych decyzji o przyznaniu dofinansowania, [...] decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką zawarcia umowy". W doktrynie podkreśla się, że również wykładnia celowościowa i funkcjonalna ustawy o NCBiR przemawiają za koniecznością uznania decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Uznanie bowiem, że w postępowaniach toczących się przed organami NCBiR "nie ma zastosowania k.p.a., prowadziłoby do niejasności proceduralnej. [...] Istotne luki w zakresie regulacji postępowania przed NCBiR (np. dotyczące stosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych, wymaganej treści wydawanej decyzji, liczenia terminów, dokonywania doręczeń) tworzyłyby stan niepewności prawnej – tak dla stron postępowania, jak i dla samego organu administracji." (A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, nr 5, s. 85). Skoro zatem decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to oznacza, że w przypadku braków formalnych odwołania organy NCBiR winny zastosować przepisy kodeksu, a w szczególności art. 133 k.p.a., zgodnie z którym Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Ponadto w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W konsekwencji na takie ostateczne postanowienie zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji nieprawidłowo wywiódł z treści art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR, który stanowi, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, że w sprawie nie mają zastosowania ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozpoznawania odwołań od decyzji. Tymczasem Dyrektor NCBiR zobowiązany był do zastosowania w sprawie art. 133 k.p.a., zaś stronie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługiwała skarga na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu odwołania lub na jego nieprzekazaniu do organu odwoławczego. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.