II SA/Kr 1272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.C. i P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.C. i P.C. kwotę 474 ( czterysta siedemdziesiąt cztery ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia 23 czerwca 2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), odmówił zezwolenia P.C. na usunięcie jesionu wyniosłego o obwodzie pnia 233 cm, rosnącego na działce nr [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że P.C. w dniu 10 marca 2015 r. złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie opisanego wyżej drzewa, lecz w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że przedmiotowe drzewo nie kwalifikowało się do zwolnienia z obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia na jego usunięcie na podstawie art. 83 ust. 6 pkt 1-10 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto Burmistrz ustalił, że jesion objęty wnioskiem rośnie w odległości 7,5 m i 4,7 m od istniejących budynków, system korzeniowy drzewa jest otoczony murkiem, jednak drzewo rośnie w tej formie niezmiennie od wielu lat. Podczas oględzin w terenie nie stwierdzono ubytków powierzchniowych lub wgłębnych, owocników grzybów lub innych widocznych oznak objawów chorobowych. Burmistrz wskazał, że drzewo rośnie między istniejącymi obiektami budowlanymi w przestrzeni zurbanizowanej, w związku z czym nie jest wystawione na działanie porywistych wiatrów. Organ zaznaczył, że jesion wzrasta na otwartej przestrzeni, wysokość drzewa jest niższa niż średnie wysokości osiągane przez ten gatunek, a ponadto obecnie drzewo osiągnęło kulminację przyrostu na wysokość. Posługując się tablicami wiekowymi, oszacowano wiek jesionu na ok. 45-60 lat, co oznacza, że jest to drzewo stosunkowo młode, bowiem jesiony dożywają wieku 300 lat. Burmistrz podał, że wnioskodawca w roku 2013 zlecił przycięcie drzewa polegające na usunięciu posuszu oraz korekcji korony z uwagi na sąsiedztwo budynków usługowo - mieszkalnych oraz ciągu pieszego. W wyniku znacznej korekcji korony zlikwidowano kolizję z istniejącymi obiektami budowlanymi. Dlatego, w ocenie Burmistrza, na dzień przeprowadzenia wizji w normalnych warunkach atmosferycznych drzewo nie stwarzało zagrożenia. W toku postępowania P.C. zmienił przyczynę usunięcia przedmiotowego drzewa, motywując to tym, że prace prowadzone przy realizacji planowanego budynku mogą uszkodzić system korzeniowy, a co za tym idzie spowodować obumarcie drzewa. Ponadto wskazał, że drzewo, z uwagi na jego okazałą wielkość, może zagrozić realizacji planowanej inwestycji. Wnioskodawca przedłożył decyzję Starosty K. z dnia 23 października 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora P.C,. dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budynek usługowy z wewnętrznymi instalacjami (wodną, kanalizacyjną, gazową, elektryczną, odgromową, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji), powierzchnie utwardzone, instalacja kanalizacji opadowej ze zbiornikiem na wody opadowe, rozbiórka ogrodzeń oraz fragmentu powierzchni utwardzonych, na działce nr [...] obręb nr [...] , jednostka ewidencyjna [...] " oraz decyzję Wojewody z dnia 13 lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję. Załączył decyzję Starosty K. z 18 maja 2015 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz A.C. i P.C. . Burmistrz powołał się na treść uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, z której wynika, że przewidziane zostało utrzymanie rosnącego w pobliżu drzewa, a projekt budowlany także przewiduje wkomponowanie istniejącego drzewa w zaprojektowany budynek handlowo - usługowy. Wskazał, że na stronie A24 projektu w pkt 11e widnieje zapis, że: "Inwestycja nie wymaga wycinki drzewa. Inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na drzewostan." Dlatego Burmistrz stwierdził, że skoro projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej i uzgodnieniami, przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia, to niezasadnym było twierdzenie o kolizji istniejącego drzewa z budynkiem. Ponadto wskazał, że w dokumentacji projektowej na stronie D20 znajduje się opinia Starostwa Powiatowego w K. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, w której stwierdzono bezkolizyjność usytuowania sieci uzbrojenia terenu i innych obiektów budowlanych z już istniejącymi i projektowanymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody. W konsekwencji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził zasadności powodów, jakie podał wnioskodawca, motywując zamiar usunięcia przedmiotowego drzewa, a nie stwierdzono też żadnych innych powodów przemawiających za jego usunięciem. Zdaniem Burmistrza z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu społecznego oraz troski organów administracji o ochronę wartości ekologicznych i przyrodniczych, wskazane było zachowanie drzewa. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy K. wnieśli A.C. oraz P.C. , zarzucając naruszenie: 1) art. 77 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez przeprowadzenie jedynie wybiórczego postępowania dowodowego w sprawie i wydanie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym; 2) art. 84 kpa poprzez niepowołanie przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego dendrologa na okoliczność wieku oraz stanu przedmiotowego drzewa oraz na okoliczność, czy drzewo zagraża zdrowiu i życiu osób korzystających z chodnika na Rynku w K. , jak również inwestycji, którą strony zamierzają prowadzić; 3) art. 107 § 1 i 2 kpa poprzez niezawarcie w treści decyzji uzasadnienia prawnego z podaniem podstawy prawnej, na jakiej odmówiono wnioskodawcy wycinki przedmiotowego drzewa, a ograniczenie się przez organ do przedstawienia przebiegu postępowania; 4) art. 107 § 1 i 2 kpa poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji pisma złożonego w dniu 24 czerwca 2015 r. przez pełnomocnika odwołującej się A.C. ; 5) art. 40 § 2 kpa poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji żadnemu z ustanowionych przez odwołującą się pełnomocników; 6) art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ, iż odmowa wydania zgody na wycinkę drzewa jest zgodna z szeroko rozumianym interesem społecznym oraz wynika z troski o ochronę wartości ekologicznych i przyrodniczych, gdy okoliczność ta nie może stanowić jedynej podstawy wydania odmownej decyzji zwłaszcza, gdy strona zobowiązała się na piśmie do nasadzeń w dowolnym wskazanym przez władze Gminy miejscu na terenie Gminy K; 7) art. 83 ust 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do propozycji strony związanej z dokonaniem nasadzeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 sierpnia 2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postępowania w sprawie, a następnie podkreśliło, że organ I instancji na początku powinien ustalić krąg stron postępowania, uwzględniając przy tym treść art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium wskazało, że wniosek o pozwolenie na wycinkę drzewa złożył P.C. (właściciel nieruchomości), a w trakcie postępowania udzielił on pełnomocnictwa swojej siostrze A.C. do dwóch czynności: reprezentowania go podczas wizji terenowej oraz do zapoznania się w imieniu wnioskodawcy z dowodami w sprawie. Zdaniem Kolegium zaistniała więc wątpliwość, czy jest ona stroną w postępowaniu i dlatego należałoby ustalić, w jakim charakterze występuje w postępowaniu A.C. czy posiada ona interes prawny oraz kto jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że pismo złożone w dniu 24 czerwca 2015 r. nie mogło zostać uwzględnione, bo wpłynęło już po wydaniu decyzji organu I instancji. Ponadto Kolegium wskazało, że A.C. uczestniczyła w postępowaniu jako pełnomocnik do dwóch czynności, zaś pełnomocnictwo P.C. dla radcy prawnego K.K.-D,. oraz adwokata G.K. , złożone zostało wraz z odwołaniem. W konsekwencji SKO uznało, że z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do ustalenia kręgu stron i ich pełnomocników, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję SKO w K. wnieśli A.C. i P.C. zarzucając naruszenie: 1) art. 77 kpa poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wskazanych w odwołaniu zarzutów wskazujących na nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego; 2) art. 107 § 4 kpa poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji części zarzutów powołanych przez strony w odwołaniu, a w konsekwencji nieodwołanie się do treści stawianych decyzji organu I instancji zarzutów; 3) art. 138 § 2 kpa w związku z art. 107 § 4 kpa poprzez pominięcie w wytycznych dla organu I instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji kwestii związanych z zarzucanymi brakami w zakresie postępowania dowodowego. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę procesową art. 138 § 2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić trzeba, że badanie, czy SKO w K. prawidłowo zastosowało ten przepis, musi uwzględniać treść art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd podzielił stanowisko skarżących, że SKO w K. w ogóle nie rozpatrzyło odwołania. Zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów postawionych decyzji organu I instancji, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia tego, czy A.C. posiada status strony. W ocenie Sądu także ta podstawa wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie została w sposób wystarczający uzasadniona, czyli Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że ustalenia co do statusu A.C. wykraczałyby poza dopuszczalny w postępowaniu odwoławczym zakres postępowania wyjaśniającego. Oczywistym jest, że ustalenia co do posiadania przedmiotowej działki poczynione na etapie postępowania odwoławczego (np. w przypadku ustalenia, że A.C. nie przysługuje status strony) mogłyby przemawiać za tym, iż nie zachodzi konieczność przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia i możliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy. Zasadnie można zarzucić SKO w K. , że nie wyjaśniło, dlaczego, w jego ocenie, nie było możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a przecież do przeprowadzenia takiego postępowania uprawniają organ odwoławczy przepisy art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 oraz art. 136 kpa. Podkreślić trzeba też, że odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, bez wykazania przesłanek z art. 138 § 2 kpa, nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu SKO w K. orzekło na podstawie art. 138 § 2 kpa i wydało decyzję kasacyjną przedwcześnie bez uprzedniego zbadania, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym nie mogą być uzupełnione przez samo Kolegium, a także bez ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Niewątpliwie zaś wniesienie odwołania zobowiązywało Kolegium do ponownego rozpatrzenia sprawy i co do zasady do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast rozstrzygnięcie kasacyjne byłoby uprawnione tylko po jednoznacznym wykazaniu podstaw do takiego orzeczenia opisanych w art. 138 § 2 kpa. Dlatego Sąd podzielił stanowisko skarżących, że SKO w K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia bez wykazania podstaw do takiego rozstrzygnięcia procesowego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa, art. 138 § 2 kpa, a także przepisów dających organowi odwoławczemu podstawę do uzupełnienia materiału dowodowego – w szczególności art. 136 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut, że Kolegium ograniczyło się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, podczas gdy było zobowiązane do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o usunięcie jesionu wyniosłego o obwodzie pnia 233 cm, rosnącego na działce nr [...] w miejscowości K. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w K. zobowiązane będzie wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni art. 138 § 2 kpa oraz przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym. Koniecznym będzie dokonanie przez Kolegium własnych ustaleń co do kręgu stron postępowania i na tej podstawie rozstrzygnięcie, czy możliwe jest orzeczenie co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie podkreślić trzeba, że organ II instancji jest zobowiązany do rozpatrzenia odwołania, czyli ustosunkowania się do zawartych w nim zarzutów. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 474 zł, na którą złożyły się koszty wpisu od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz koszty opłaty od udzielonych pełnomocnictw (34 zł).