II OSK 1273/16

Dnia 14 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 685/15 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz R. J.kwotę 1077 (jeden tysiąc siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Gl 685/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia zamiennego projektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gliwicach nakazał [...] S.A. Oddział w G. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego stacji transformatorowej 20/0,4 kV z włączeniem do sieci SN i nn na działce nr [...] położonej w S., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana lokalizacji obiektu). Przepisy prawa budowlanego przewidują w takim przypadku konieczność wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], uchylił decyzję PINB z dnia [...] marca 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 798/14, po rozpoznaniu skargi R. J. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., decyzję tę uchylił gdyż uznał, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zapewnił skarżącemu czynnego udział w postępowaniu odwoławczym, czym naruszył art. 10 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji nakazującą [...] S.A. Oddział w G. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wątpliwości organu odwoławczego budziło stanowisko organu powiatowego o dokonaniu przez inwestora istotnego odstępstwa w postaci zmiany zagospodarowania terenu - zmiany lokalizacji spornej stacji. Organ odwoławczy stwierdził, że w protokole oględzin z dnia 26 kwietnia 2013 r. wykonano odręcznie (dość nieprecyzyjnie) szkic sytuacyjny, z którego w sposób bezsporny nie wynika, czy zastany w dniu czynności kontrolnych stan faktyczny wypełnia przesłankę art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, aby wykazać, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu odbiegającego w sposób istotny od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, organ powinien zwrócić się do geodety powiatowego o wykonanie precyzyjnego szkicu sytuacyjnego. Pomiary nie powinny budzić wątpliwości organu odwoławczego, jak i stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę R. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w wymaganym prawem zakresie - nie przeprowadził odpowiednio precyzyjnych ustaleń dotyczących lokalizacji spornego obiektu, zaś organ odwoławczy nie mógł poczynić odpowiednich ustaleń ze względu na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że odręczny szkic sytuacyjny wykonany podczas kontroli w dniu 26 kwietnia 2013 r. nie pozwala stwierdzić, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu odbiegającego w sposób istotny od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, wobec czego organ I instancji powinien uzupełnić postepowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od wyroku z 2 grudnia 2015 r. złożył R. J. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, podczas gdy przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nie powinny być rozstrzygane samoistnie, lecz ich treść powinna być rozpatrywana łącznie z art. 136 k.p.a.; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w wymaganym prawem zakresie, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się wymagane dowody w postaci dokumentacji projektowej inwestycji, a także kopia mapy zasadniczej sporządzona przez uprawnionego geodetę - potwierdzające precyzyjną lokalizację spornej stacji transformatorowej; - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu motywów, dla których nie możliwe stało się precyzyjne ustalenie lokalizacji spornej stacji transformatorowej na podstawie akt sprawy. W oparciu o art. 185 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się co najmniej od 2010 r., zaś organ I instancji zebrał materiał dowodowy obejmujący mapę wykonaną przez uprawnionego geodetę, dokumentację projektową inwestycji, a nadto wykonany odręcznie szkic sytuacyjny. Nawet jeżeli przyjąć, że szkic wykonany był nieprecyzyjnie, to strony nie kwestionowały na żadnym etapie postępowaniu jego treści. Wobec takiego stanu rzeczy, w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 136 k.p.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez Sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. W tym przypadku Sąd pominął fakt, że w aktach sprawy oprócz szkicu sytuacyjnego znajduje się dokumenty, na podstawie których można ustalić czy doszło do naruszenia art. 36a ust. 5 pkt ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 136 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okazał się trafny. Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z przyznanej mu przez art. 138 § 2 k.p.a. kompetencji orzeczniczej przejawiającej się w odstąpieniu od wydania decyzji merytorycznej poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stanowiący podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji art. 138 § 2 k.p.a. możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji łączy z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz sytuacją, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważając tak określoną przesłankę normatywną wydania decyzji kasacyjnej nie można jednocześnie pomijać, że wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej stanowi odstępstwo od wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś granicę tego obowiązku wyznacza art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że organ odwoławczy wykazał w przekonujący sposób, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone uchybieniami które nakazywałby uznać sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie organ odwoławczy uzasadnił powziętymi wątpliwościami co do przyjętej przez organ I instancji oceny odnoszącej się do dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie zagospodarowania terenu - zmianie lokalizacji spornej stacji transformatorowej. Wątpliwości te Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach powziął w związku z treścią protokołu z oględzin z dnia 26 kwietnia 2013 r. (karta 56), uznając, że wykonany w protokole odręcznie i dość nieprecyzyjnie szkic sytuacyjny nie pozwala stwierdzić w sposób bezsporny, czy zastały w dniu czynności kontrolnych stan faktyczny wypełnia przesłankę art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza protokołu z 26 kwietnia 2013 r. nie prowadzi do przytoczonego powyżej, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, wniosku organu odwoławczego. Zauważyć trzeba, że z treści przedmiotowego protokołu jasno wynika, że ów "nieprecyzyjny" odręczny szkic stanowi dokonane przez kontrolujących ad hoc odwzorowanie części dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora w trakcie kontroli i opisanej w punkcie drugim protokołu, tj. planu trasy linii 20kv – fragment 1 ark. 08 w skali 1:2000 oraz profilu trasy linii 20 kv do stacji "Sieroty 3", rys. 110005, a następnie włączonej do akt sprawy. Jeśli się uwzględni powyższe, to stwierdzić należało, że uznanie przez organ odwoławczy szkicu z protokołu za nieprecyzyjny uzasadniało sięgnięcie przez ten organ do znajdującego się w aktach sprawy dokumentu zawierającego sporządzony przez uprawnionego specjalistę rysunek nr 110005 (tom II projektu mgr inż. W. Michny z października 1995 r. Nr E110/95). Rysunek ten wskazuje na dwa zaznaczone na nim parametry stacji "[...]", tj. 21 m oraz 5 m. Dostrzec następnie trzeba i to, że w punkcie 3. protokołu z 26 kwietnia 2013 r. podano, że orientacyjny pomiar od osi jezdni drogi gminnej do ogrodzenia działki wynosi ok. 5,90 m. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ocenę o niezgodności lokalizacji stacji z zatwierdzonym projektem budowlanym organ ten powziął w oparciu o rysunek 110005 stanowiący część dokumentacji projektowej (Tom II) oraz ustalenia z kontroli. Z treści decyzji organu powiatowego wynika zatem, że zamierzone usytuowanie stacji organ I instancji przenalizował w odniesieniu do rysunku 110005 zawartego w opracowaniu podstawowym – tom II PTJ, nie zaś w oparciu o szkic z protokołu kontroli powielający rysunek 110005 z tą zmianą, że zamiast określenia jednego z wskazanych na nim paramentów jako 5 m (jak na rysunku 110005), kontrolujący wpisał 5,0 m. Zmianę usytuowania stancji organ I instancji ocenił zaś uwzględniając poczynioną w punkcie 3. protokołu uwagę, że orientacyjny pomiar od osi jezdni drogi gminnej do ogrodzenia działki wykazał odległość ok. 5,90 m. Nie sposób przyjąć, że ani z protokołem z kontroli, ani z uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej Sąd I instancji oraz organ odwoławczy nie zapoznały się w sposób wnikliwy, jednak wniosek taki nasuwa się nieodparcie w odniesieniu do prezentowanego przez nie stanowiska, upatrującego przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w nieprecyzyjności szkicu będącego jedynie odwzorowaniem fragmentu dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy. Przytoczone wyżej względy każą zakwestionować stanowisko Sądu I instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż podjęcie decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji mogło naruszać zasadę prawdy materialnej. Skarżący kasacyjnie trafnie podnosi, że akta sprawy zawierają wystarczający materiał dowodowy, by organ odwoławczy mógł ocenić zmianę lokalizacji stacji przez pryzmat art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Usprawiedliwiony okazał się w takich okolicznościach również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę wyrokowania po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, i jak się przyjmuje w orzecznictwie, może on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Sąd ma obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. Obowiązku tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie nie dopełnił, skoro rozstrzygając o istnieniu podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do wskazanych przez organ odwoławczy powodów wydania decyzji kasacyjnej (przedwczesność oceny zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na nieprecyzyjne ustalenie lokalizacji stacji wynikające z mało czytelnego szkicu sytuacyjnego) nie uwzględnił całości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej, umożliwiającej, wbrew temu, co stwierdził organ odwoławczy, przyjęcie ustaleń co do zmiany lokalizacji przedmiotowej stacji. Wskazane powyżej oceny stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi R. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy, z przedstawionych powyżej względów, art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie można bowiem na gruncie tej sprawy przyjąć, że organ odwoławczy zasadnie zidentyfikował negatywne przesłanki procesowe orzekania w postępowaniu, uniemożliwiającej orzekanie merytoryczne przez organ odwoławczy, organ ten nie miał bowiem żadnych podstaw by zakwalifikować decyzję organu I instancji jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, a zarazem w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oceni, czy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego ma charakter odstąpienia istotnego w rozumieniu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje, obejmujące, oprócz kosztów sądowych, także koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) jako 75 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia.