II SA/Kr 1225/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 a pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), art. 104 i art. 107 § 4 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku B.S. orzekł o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 615 m2 obręb [...], jednostka ewidencyjna P. , objętej [...] położonej w K. w prawo własności. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawczyni nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr 1 nr [...] z dnia 4 października 1977 r., będącej wykonaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 11 maja 1977 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow.630 m2 położonej w obrębie 67 jednostka ewidencyjna P . Nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wyjątkiem od ogólnej zasady odpłatności, a art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odsyła do art. 1 ust. 1 a zawierającego katalog takich przypadków, przyznając uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia użytkownikom wieczystym lub ich następcom prawnym, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejecie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 12 kwietnia 2000r K. 8/98, OTK 2000, nr 3, póz.87), bezpłatność przekształcenia wiąże się z faktem wcześniejszej utraty praw do nieruchomości. Obecnie przyznanie byłym właścicielom nieodpłatnie prawa własności stanowi więc niejako przywrócenie ich pierwotnego statusu prawnego, utraconego wbrew ich woli, na skutek określonych wydarzeń historycznych i aktów podejmowanych przez władze. Uprzywilejowanie tej grupy podmiotów stanowi rekompensatę doznanego w przeszłości uszczerbku. W odniesieniu zaś do osób wymienionych w art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, okolicznością warunkującą bezpłatność przekształcenia jest ustanowienie użytkowania wieczystego tytułem ekwiwalentu za wywłaszczenie nieruchomości. Analiza dokumentów załączonych do wniosku B.S. jednoznacznie wykazała, że wnioskodawczyni stała się użytkownikiem wnioskowanej nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K.,-P. z dnia 11 maja 1977 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] . Jak wynika z uzasadnienia powołanej decyzji: "zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 23 grudnia 1974 r. o ustaleniu terenów budowlanych i ich podziale na działki budowlane, nieruchomości stanowiąca wyłączną własność S.S. (ojca wnioskodawczyni), oznaczona nr [...] została włączona do oś. J. i podzielona na działki budowlane nr [...] o pow.603 m2 i nr [...] o pow. 630 m2. S.S. wystąpił o zachowanie dla niego własności działki nr [...] i złożył oświadczenie, iż przystąpi do zabudowy działki w terminie 2 lat od chwili, w której decyzja stanie się ostateczna oraz, że na terenie K. jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym przy ul. [...] (...). Łączna powierzchnia wspomnianych działek budowlanych nr [...] i [...] wynosi l 233 m2, natomiast z pierwotnej (starej) działki nr [...] do terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne włączono grunt o pow. 978 m2 Mając na uwadze wyłącznie teren budowlany (...) występuje zatem w przedmiotowym wypadku nadwyżka 255 m2. Z uwagi na tę występującą nadwyżkę w oparciu w szczególności o przepis art. 11 ust.5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który reguluje tego typu przypadki, można było i należało oddać jedną z dwóch przedmiotowych działek budowlanych w wieczyste użytkowanie. W wieczyste użytkowanie oddano jedynie działkę nr [...] gdyż wspomniana wyżej nadwyżka tj. różnica pomiędzy łączną powierzchnią działek nr [...] i [...] (1233 m2), a powierzchnią gruntu włączonego w omawianym wypadku do terenów budownictwa jednorodzinnego jest stosunkowo niewielka.(...) Za część gruntu przejętą na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z przepisem art. 10 ustawy dotychczasowy właściciel nieruchomości otrzymuje odszkodowanie. W przedmiotowej sprawie S.S. otrzyma zatem na podstawie odrębnej decyzji odszkodowanie za grunt (...)". Reasumując organ stwierdził, że wnioskodawczyni nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie było to nabycie mające bezpośredni związek przyczynowy z wywłaszczeniem. Objęta wnioskiem nieruchomość nie stanowi bowiem nieruchomości zamiennej. Ojciec wnioskodawczyni za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość otrzymał ekwiwalent w postaci odszkodowania. A zatem w rozumieniu art.5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 a powołanej ustawy, B.S. nie może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia. Od tej decyzji odwołanie wniosła B.S. domagając się jej uchylenia. Wskazała, że mieści się w gronie osób jakie są legitymowane do skutecznego złożenia wniosku o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że B.S. niewątpliwie była użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w dniu 13 października 2005 r., co poprawnie ustalił organ I instancji. W związku z tym, mogła uzyskać nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskała w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Niewątpliwie do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło przed dniem 5 grudnia 1990 r. Nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste nie w zamian za prawo własności nieruchomości wywłaszczanej, a już po wywłaszczeniu (dowód: kserokopia wypisu z aktu notarialnego z dnia 4 października 1977 r. Repertorium A numer [...] ). Skoro w sprawie nastąpiło wywłaszczenie, to nie można było rozważać już przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tytułu innego niż wywłaszczenie. W związku z czym nie zaistniały w sprawie przesłanki z art. 1 ust. 1 a ustawy i dlatego też wnioskodawczyni nie mogła skutecznie wystąpić o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B.S. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nieuwzględnienie jej wniosku nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Stwierdziła, że w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczypospolita Polska względy sprawiedliwości społecznej i wyrównawczej nie pozwalają na przyjęcie za prawidłową interpretację dokonaną przez organy w zaskarżonych decyzjach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem prawa, obligującym do wyeliminowana ich z obrotu prawnego. W tym miejscy wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2015 r. o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 615 m2 położona w K . Podstawą materialnoprawną podjętych decyzji stanowi)ły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że B.S. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 4 października 1977 r. Umowa ta stanowiła wykonanie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 11 maja 1977 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. 630 m2 położonej w obr. [...] Jak wynika z uzasadnienia powołanej decyzji w wieczyste użytkowanie oddano jedynie działkę nr [...] , działkę nr [...] przekazano na własność ojcu skarżącej a za część gruntu przejętą na rzecz Skarbu Państwa (Państwo) pod drogi lokalne i budowę szkoły, dotychczasowy właściciel nieruchomości (ojciec skarżącej) otrzymał odszkodowanie. Poczynione ustalenia faktyczne należy odnieść do treści art. 1 a ust. 1 pkt 1ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W myśl tego przepisu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z kolei .przepis art. 1 ust 3 ustawy stanowi, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Bez wątpienia B.S. , jak to wyżej ustalono, jest osobą, która była w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości. Na tym etapie należy jednak rozważyć, czy jej żądanie było uzasadnione, a zatem czy użytkowanie wieczyste zostało uzyskane w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Jak wyżej wykazano nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia 11 maja 1977 r., a wiec przed dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 tej ustawy, nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Z kolei przepis art. 8 ust 1 przesądzał, iż dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, zachowuje własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli taki wniosek zgłosi w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Przepis art. 9 ust 1 stanowił, iż jeżeli z podziału nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego powstaną dwie lub więcej działek, działki te na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały nadaje się na własność jego rodzicom, pełnoletnim dzieciom lub pełnoletnim wnukom. Natomiast art. 11 ust 5 wskazywał, iż osoba, której nieruchomość objęta uchwałą ustalającą teren budowlany jest mniejsza od działki budowlanej otrzyma na swój wniosek działkę normatywną w użytkowanie wieczyste za opłatą roczną obliczoną tylko od powierzchni przewyższającej tę nieruchomość. Skarżąca własność przedmiotowej nieruchomości nabyła jako dorosłe dziecko właściciela nieruchomości, której własność z mocy prawa uzyskał Skarb Państwa (Państwo) pod budownictwo jednorodzinne w związku z podjęciem uchwały o ustaleniu terenów budownictwa, jako prawo do "zachowania’ części przysługującej mu poprzednio własności w sytuacji kiedy działka budowlana wydzielona z działki nabytej przez Skarb Państwa (Państwo) była większa od działki przejętej, chociaż zważyć tu należy, iż całość tej nieruchomości (przejętej) była znacznie większa od wydzielonych działek budowlanych. Jak wynika bowiem z decyzji z 10 maja 1977 r. na w skład tej nieruchomości (przejętej przez Państwo) wchodziła część zajęta pod drogi lokalne o powierzchni 1665 m2 oraz grunt przeznaczony pod budowę szkoły o powierzchni 2183 m2 działka budowlana której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca ma powierzchnię 630 m2. Uznać zatem należy, iż skarżąca prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nabyła w zamian za nieruchomość przejętą przez Państwo od jej ojca, którego jest następcą prawnym i chociaż nieruchomość ta to faktycznie część nieruchomości wywłaszczonej to uzyskanie użytkowania wieczystego nastąpiło następczo, po wcześniejszym przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa (Państwo) od jej poprzednika prawnego. Podkreślić należy, że wskazany w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, katalog sytuacji, w których możliwe jest nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jest katalogiem zamkniętym co oznacza, że warunkiem nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności jest wykazanie, iż mające ulec przekształceniu prawo rzeczowe zostało uprzednio uzyskane w jeden z dwóch enumeratywnie wymienionych w ustawie sposobów. Jako wyjątek od generalnej zasady odpłatności, przepisy określające przesłanki nieodpłatnego przekształcenia winny być interpretowane w sposób ścisły. Organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę doszły jednak do przekonania, że B.S., nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, jednakże nie było to nabycie mające bezpośredni związek przyczynowy z wywłaszczeniem. Celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości należy zatem wyjaśnić znaczenie słowa "w zamian", które zostało użyte przez w treści art. 1 a ust. 1 ustawy. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "w zamian" oznacza "dając lub otrzymując jakąś rzecz za inną". Przy takim znaczeniu tego sformułowania zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki wymienione w art. 1a ust. 1 ustawy. Podkreślić wypada, że prawo nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, lub jej następcą prawnym. Dlatego też sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, że skoro S.S. – ojciec wnioskodawczyni uzyskał odszkodowanie za część gruntu przejętą na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z przepisem art. 10 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, to jej nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia w prawo własności nieruchomości. Podkreślić bowiem należy, że S.S. dostał odszkodowanie za część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, a nie za tą część, która została oddana w wieczyste użytkowanie ani też tej części której własność została mu następnie przekazana na własność. Ponadto art. 1 a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie wspomina nic o uzyskaniu odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą nieruchomość gruntową na rzecz Skarbu Państwa jako negatywnej przesłance do dokonania preferencyjnego przekształcenia. Racjonalny ustawodawca przy konstruowaniu normy prawnej, gdyby chciał uzależnić uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości od braku otrzymania odszkodowania umieścił by tą przesłankę bezpośrednio w przepisie. Takie interpretowanie normy prawnej, w okolicznościach tej konkretnej sprawy jest zupełnie nieuprawione. Organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się niczym nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej. Unormowana w art. 32 Konstytucji zasada równości nie może oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie osób znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Jak powyżej zostało wykazane ustawodawca nie ograniczył możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości od wcześniejszego przyznania odszkodowania bądź jego braku. Wyinterpretowanie takiej przesłanki przez organy było nieuprawnione. Nakaz stosowania danego przepisu prawnego ściśle nie oznacza jednocześnie prawa do zawężania jego stosowania, skoro po zbadaniu sytuacji faktycznej wnioskodawczyni jednoznacznie widać, że spełnia ona przesłanki określone w art. 1 a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Skarżąca nie była co prawda właścicielem nieruchomości, której własność z mocy prawa nabył Skarb Państwa tym niemniej jest następcą prawnym byłego właściciela a prawo użytkowania wieczystego uzyskała w zamian za nieruchomość przejętą od jej poprzednika prawnego przez Skarb Państwa (Państwo) na cele publiczne. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. zostały wydane z naruszeniem art. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.