VI SA/Wa 1259/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. G. kwotę 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego – dalej jako GITD decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.", art. 2 ust. 35a, art. 62 ust. 4 b, art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1,3,4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. Dalej "p.r.d."), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. Dalej "u.d.p."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 roku, nakładającą na M.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." – nazywanego dalej "skarżącym" – karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2014 r., na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B., o wartości dopuszczalnego nacisku na jedną oś napędową do 10 t, został zatrzymany do kontroli zespół pojazdów składający się z trzech pojazdów : trzyosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z dwuosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...] i dołączonej trzysosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez T.S. W dniu kontroli zespołem pojazdów, w imieniu przedsiębiorstwa "A.", wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy. Przewożony ładunek – [...] kontenery, transportowany był pomiędzy G. a R. Kierowca nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i przysługujących w postępowaniu prawach strony. Do dnia wydania decyzji nie skorzystał on jednak z prawa wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Publicznego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy ustaw Prawo o ruchu drogowym oraz o drogach publicznych, na podstawie, których wydał rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił przesłanki jakie powinien spełniać pojazd aby mógł zostać uznany za normatywny. Organ wyjaśnił także definicje pojazdu nienormatywnego. Za bezsporny organ I instancji uznał fakt, że dopuszczając do ruchu po drogach publicznych pojazd członowy złożony z ciągnika siodłowego i dwóch naczep bez wymaganego zezwolenia skarżący naruszył treść przepisu art. 62 ust. 4 p.r.d. Kontrolowany pojazd nie spełniał zatem warunków określonych dla zezwoleń kategorii od I-VI organ uznał, że w skarżący powinien posiadać zezwolenie kategorii VII. Z uwagi na fakt, iż podczas kontroli kierowca nie okazał wymaganego w takim przypadku zezwolenia oraz nie znajdując podstaw do umorzenia postępowania organ I instancji zdecydował o nałożeniu kary w wysokości 15.000 zł. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż organ dokonał nieprawidłowego zakwalifikowania naczepy składającej się z dwóch części jako dwóch naczep, na dowód czego załączyła opinię rzeczoznawcy. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2015 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedlił ustalony stan faktyczny, a z jego całokształtu niewątpliwie wynikało, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. GITD przytoczył przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, po czym wyjaśnił definicję pojazdu nienormatywnego oraz procedurę ustalania kategorii wymaganego zezwolenia, która miała wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej. Uznał również, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował stwierdzone naruszenie jako wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Podkreślił, że podczas kontroli stwierdzono, iż przewożono ładunek podzielny w postaci dwóch kontenerów. Organ uznał ponadto, że strona postępowania administracyjnego ustalona została prawidłowo i jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. Rozpatrując sprawę GITD nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających uwolnienie przewoźnika od odpowiedzialności (dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia) wynikających z art. 140 aa ust. 4 p.r.d. Wyjaśniając rozumienie tych przesłanek organ szeroko odniósł się w tym zakresie do uregulowań z prawa cywilnego, wskazując także na rozumienie pojęcia "braku wpływu", wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ uznał, że nie zaistniały okoliczności będące podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że wobec podmiotu wykonującego przewozy powinien być stosowany zaostrzony wzorzec staranności. Zauważył też, że pomiędzy zachowaniem skarżącego, a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy. Przewoźnik powinien mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa, a także wiedzę na temat przewożonego ładunku oraz trasy jaką będzie pokonywał i w razie konieczności wystąpić o stosowne zezwolenie. Również ograniczenia tonażowe nie powinny być zaskoczeniem dla kierowcy. Winien on w taki sposób zorganizować przewóz, aby pojazd po dokonaniu załadunku był normatywny na całej trasie. W konsekwencji uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał kwalifikacji ujawnionych podczas kontroli naruszeń. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów GITD wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie strona wykonywała przewóz 3 pojazdami. Podkreślenia wymaga fakt odrębnej rejestracji obu naczep, co wskazuje na ich niezależny, indywidualny charakter. Możliwym bowiem jest poruszanie się z wyłącznie jedną naczepą, co w ocenie organu odwoławczego w sposób niebudzący wątpliwości świadczy o rozdzielności przedmiotowych pojazdów. Ponadto dowody rejestracyjne zostały wydane na dwa odrębne człony, identyfikujące się dwoma odrębnymi numerami VIN, a zatem nie można tych przyczep traktować jako jednej części w myśl przepisów prd. Od wymienionej na wstępie decyzji M.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: • zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez odmówienie mocy dowodowej przedstawionemu przez skarżącego dokumentu prywatnej ekspertyzy rzeczoznawczej przy braku dowodów przeciwnych, a także przy niepowołaniu przez organ dowodu z opinii biegłego, oraz na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez stronę, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że naczepa o numerze rejestracyjnym [...] stanowi samodzielny pojazd dwuosiowy odrębny od naczepy [...], podczas gdy takie stwierdzenie jest sprzeczne ze stanem faktycznym, bowiem konstrukcja tej naczepy jak i sposób jej zarejestrowania przewiduje, że może ona stanowić jedynie człon jednego pięcioosiowego pojazdu wraz z naczepą [...] i nie stanowi odrębnego pojazdu; • naruszeniu art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy naczepa o numerze rejestracyjnym [...] stanowi samodzielny pojazd dwuosiowy odrębny od naczepy [...], czy stanowią one jeden pojazd dwuczłonowy, w sytuacji gdy z opinii rzeczoznawcy przedstawionej przez Skarżącego wynika wbrew ustaleniom organu, że jest to jeden pojazd dwuczłonowy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: • naruszeniu art. 4 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, poprzez niezastosowanie znajdującej się w tym przepisie definicji pojazdu jako m.in. zespołu pojazdów do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której spór zasadzał się na ustaleniu, czy jeden pojazd może składać się z dwóch elementów; • błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu art. 62 ust. 4 i 4b p.r.d., poprzez uznanie, że kontrolowany zespół pojazdów składał się z trzech pojazdów i jego przejazd wymagał zezwolenia, podczas gdy zespół ten w rzeczywistości składał się z dwóch pojazdów, dla której to liczby zezwolenie nie jest wymagane; • ewentualnie, niezastosowaniu art. 140aa ust. 4 p.r.d. drogowym, poprzez oddalenie odwołania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z uwagi na dochowanie należytej staranności przez skarżącego zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej; W uzasadnieniu wskazał, że prawo wspólnotowe, a konkretnie rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, dopuszcza konstrukcję uznania za jeden pojazd także zespołu pojazdów, np. w postaci sprzęgniętych ze sobą dwóch naczep, jak w sytuacji skarżącego. Podkreślił przy tym, że przy pierwszej rejestracji, zgodnie z zaleceniem producenta, przyczepy te zostały oznaczone jako 1 pojazd złożony z dwóch części. Producent nadał pięcioosiowej, kompletnej naczepie jako jednemu pojazdowi jeden numer identyfikacyjny [...]. Ponadto, obie części naczepy otrzymały odrębne numery podwozia ([...] i [...]). Naczepa [...] jest bowiem tak skonstruowana, że może być połączona tylko z przednią naczepą [...]. Połączone są one ze sobą przy pomocy specjalnego złącza zapewniającego pełną sztywność połączenia i uniemożliwiającego jakiekolwiek wzajemne przemieszczanie się obu części. Następnie wywodził, że ITD nie może, nie kwestionując dowodu rejestracyjnego i legalności dopuszczenia do ruchu tak zdefiniowanej naczepy przyjąć, że w ruchu znajduje się całkiem inna naczepa 3-osiowa o nieznanych i całkowicie niezgodnych z dowodem rejestracyjnym parametrach. Nie jest też możliwe, wydanie dowodu rejestracyjnego dla 3-osiowej naczepy, gdyż nie spełnia ona warunków technicznych w zakresie to umożliwiającym, a z kolei naczepa [...] nie może i pod względem technicznym i pod względem prawnym poruszać się bez swojego przedniego członu naczepy [...]. Dalej skarżący wskazywał na brak możliwości uzyskania przez nią zezwolenia kat. VII, z uwagi na przewożenie ładunku podzielnego oraz na dochowanie przez niego należytej staranności w realizacji przewozu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie omawiając niezasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja GITD z [...] lutego 2015 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, że kontroli przedmiotowego zespołu pojazdów dokonano jedynie w zakresie odpowiadania przed niego obowiązkowi posiadania kat. VII na przejazd pojazdem nienormatywnym jako zespołu pojazdów składającego się w ocenie organu z trzech pojazdów: trzyosiowego ciągnika samochodowego oraz dwuosiowej i trzyosiowej naczepy. Ustalenia te zostały zakwestionowane przez skarżącego i to właśnie one, są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. GITD w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego. Jedną z podstawowych zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Co więcej, tylko postępowanie odpowiadające wymogom wynikającym z zasad określonych w rozdziale 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego może wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje nie uwzględniają ich żądań. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 367/83 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w celu realizacji zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. "konieczne jest (...) przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśniania okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnianie w treści decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, wbrew dokonanej ocenie, mimo podjętego działania na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, organ nie wyjaśnił w postępowaniu dowodowym by kontrolowany zespół pojazdów mógł bez żadnych wątpliwości zostać uznany za składający się z trzech, a nie dwóch pojazdów, tj. czy dołączone do ciągnika naczepy stanowiły jeden połączony pojazd czy dwa oddzielne. Organ nie odniósł się do obszernej opinii nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę samochodowego mgr. Inż. A.W. załączonej do odwołania od wydanej przez organ wojewódzki decyzji. Wobec analizy treści zawartych w opinii, stwierdzenie organu o bezspornych ustaleniach faktycznych jest zatem nadużyciem. Dlaczego też, wobec niewystarczającego zbadania ww. okoliczności, w ocenie Sądu zaskarżoną decyzję należało uchylić z uwagi na to, że doszło do naruszenia prawa procesowego tj. art. 7,8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawia iż przedwczesne jest odniesienie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wszystkie ustalenia z odniesieniem się do argumentów skarżącego co do stanu faktycznego, by wydać decyzję zgodnie z wymienionym przepisami postępowania, uzasadnioną stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.