III SA/Lu 233/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco. R. S. złożył w Wydziale Dróg i Mostów Urzędu Miasta [...] wniosek o zajecie pasa drogowego w związku z umieszczeniem obiektów budowlanych w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] zezwolił R. S. na zajęcie pasa drogowego przy [...] od [...] sierpnia do [...] grudnia 2010 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu oraz określił opłatę za zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta była przedmiotem postępowania nieważnościowego, w wyniku którego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpoznaniu wniesionej przez R. S. skargi, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 64/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GSI 1188/12, oddalił skargę kasacyjną. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Prezydent Miasta [...] udzielił R. S. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy [...] na okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2011 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu oraz określił opłatę za zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. R. S. wniósł o zmianę powyższej decyzji i poinformował, że z dniem [...] lipca 2011 r. rezygnuje z zajmowania pasa drogowego we wskazanym obszarze. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., zezwalając skarżącemu na zajęcie pasa od [...] stycznia do [...] czerwca 2011 r., ustalając jednocześnie stosowną opłatę. R. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., podnosząc brak jej prawidłowego doręczenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 121/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. S. na wydane przez Kolegium postanowienie. Następnie, w dniu [...] października 2014 r., R. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że nie zajmował powyższego pasa drogowego. Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] od [...] stycznia do [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), dalej: ustawa o drogach publicznych, wynika, że każdorazowe umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. była skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2011 r., pozostawała w obrocie prawnym i była realizowana. Skarżący nie informował organu o braku jej realizacji. Dopiero [...] czerwca 2011 r. wniósł o jej zmianę i zrezygnował z zajmowania pasa drogowego od [...] lipca 2011 r. Z tego powodu organ, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. skrócił okres obowiązywania decyzji do końca czerwca 2011 r. W wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji, powołując się na przepisy art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych organ podniósł, że Prezydent Miasta [...] był uprawniony do wydania decyzji w formie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, zaś zajęcie pasa drogowego wyczerpywało wskazaną w art. 40 ustawy przesłankę, bowiem cel zajęcia nie wiązał się z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem lub ochroną drogi publicznej. Zdaniem organu, w tej sytuacji nie można stwierdzić, że decyzją została wydana bez podstawy prawnej. Dla rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący nie użytkował pasa drogowego, bowiem nieinformował o tym zarządcy drogi. W skardze sądowej R. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1, 2 pkt 1, 4, 8 i 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), dalej: rozporządzenie oraz Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta [...]. W ocenie skarżącego organ nie miał podstaw do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem od [...] stycznia 2011 do [...] grudnia 2011 r., nie użytkował pasa drogowego. Z uwagi na to, że nie istniał zatem przedmiot stosunku prawnego, decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiająca R. S. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przy [...] na okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2011 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu oraz określił opłatę za zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest ustalenie, czy wydana w trybie zwykłym decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wyżej wymienionych wad kwalifikowanych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Powyższe uwagi wskazują, że w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowane z obrotu mogą być tylko decyzje obarczone najcięższymi i wymienionymi w przepisie art. 156 k.p.a. wadami. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że badana decyzja obarczona była tego typu wadami. W sposób oczywisty w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 , 6 oraz 7. Strony nie wywiodły w tym zakresie sporu, brak również okoliczności wskazujących choćby potencjalnie na potrzebę szerszego rozważenia niewystępowania w sprawie tych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazana przez skarżącego jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia) (zob. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 oraz wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r. II OSK 972/07). Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, Nr 7-8, s. 163). Wobec powyższych rozważań nie można uznać, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana na postawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl ust. 2 powyższego przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego następuje na wniosek zajmującego. Podstawa prawna decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. została w niej powołana i nie budzi wątpliwości, że obowiązywała w systemie prawa w dacie wydania decyzji i mogła stanowić jej podstawę normatywną. Zaprezentowana przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze sądowej argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., bowiem od [...] stycznia 2011 do [...] grudnia 2011 r. skarżący nie użytkował pasa drogowego, nie istniał zatem przedmiot stosunku prawnego. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., wydana na wniosek skarżącego, zezwalała na zajęcie przez niego pasa drogowego przy [...] na okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2011 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu oraz określił opłatę za zajęcie pasa drogowego. Przez połowę okresu na jaki zezwolenie zostało wydane skarżący nie informował organu o braku realizacji decyzji. Dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r. wniósł o jej zmianę i zrezygnował z zajmowania pasa drogowego od dnia [...] lipca 2011 r. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, organ skrócił okres obowiązywania decyzji do końca czerwca 2011 r. Nie można zatem uznać, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta [...] działał na wniosek skarżącego i decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uwzględnił w całości żądanie skarżącego. Organ w całości uwzględnił również wniosek skarżącego o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i skrócił okres obowiązywania zezwolenia. Zasadnie organ wskazał również, że nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie użytkował on pasa drogowego w tym okresie, ponieważ nieinformował o tym zarządcy drogi. W interesie strony jest bowiem informowanie organu o wszelkich okolicznościach mających wpływ na treść istniejącego między nimi stosunku prawnego. W świetle powyższych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło również przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą praworządności, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz na jego podstawie ocenił, czy w sprawie wystąpiły wskazane przez skarżącego okoliczności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.