IV SA/Po 816/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z (...) r., Nr (...) , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. z (...) r., znak: (...), w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hurtowni wędlin, mięsa i drobiu wraz z rozbiorem, na terenie działki nr (...) w miejscowości S. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, przedstawionych w jej uzasadnieniu. Decyzją z (...) r., znak: (...), Wójt Gminy T. P. (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku spółki B.T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako: "Spółka"), orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy działki nr (...) w miejscowości S. w zakresie budowy budynku hurtowni wędlin, mięsa i drobiu wraz z rozbiorem (dalej jako "Decyzja WZ"). W dniu (...) r. T. W. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") złożył wniosek (datowany na (...) r.) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną Decyzją WZ. Postanowieniem z (...) r. Wójt odmówił wnioskowanego wznowienia postępowania. Na skutek zażalenia Wnioskodawcy, SKO, postanowieniem z (...) r., uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z (...) r. Wójt stwierdził wygaśnięcie Decyzji WZ ze względu na fakt, iż w dniu (...) r. Rada Gminy T.P. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w S., po zachodniej stronie S11, obejmującego m.in. działkę nr (...). Następnie decyzją z (...) r. Wójt umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną Decyzją WZ. Na skutek złożonego odwołania, SKO, decyzją z (...) r., nr (...), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wójta w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, W uzasadnieniu SKO wskazało m.in., że żądanie oparte zostało na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Jednocześnie w aktach sprawy brak postanowienia Wójta o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną Decyzją WZ. Zatem brak było podstaw prawych do umorzenia postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy nie zostało formalnie wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia postępowaniu administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją WZ. Wobec powyższego postanowieniem z (...) "2014 r." [oczywista omyłka w treści postanowienia: rzeczywistą datą jego wydania był dzień (...) "2015 r." – uw. Sądu] organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją WZ. Następnie przywołaną na wstępie decyzją z (...) r. Wójt, na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia ww. postępowania zakończonego Decyzją WZ. Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawcę, SKO, opisaną na wstępie decyzją z (...) r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało ww. decyzję Wójta w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, z powołaniem się na przytoczone orzecznictwo NSA, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z klasyczną postacią bezprzedmiotowości mamy do czynienia wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Wobec faktu, iż skutkiem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest utrata mocy obowiązującej tejże decyzji, w opinii SKO organ I instancji prawidłowo wydał decyzję z 04 lutego 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną Decyzją WZ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, T. W. wniósł o "cofnięcie decyzji" organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżący podniósł m.in., że plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową działkę nr (...) został uchwalony w dniu (...) r., czyli co najmniej 2 lata po otrzymaniu przez Spółkę pozwolenia na budowę. Pozwolenie to zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która, jak twierdzą organy obu instancji, stała się bezprzedmiotowa. Skoro nastąpiła utrata mocy decyzji o warunkach zabudowy, a na jej podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę, to, zdaniem Skarżącego, idąc tym tokiem rozumowania utraciło swoją ważność również pozwolenie na budowę wydane na podstawie wygaszonej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. pełnomocnik Skarżącego, r.pr. M. I., podtrzymał wnioski i wywody skargi, a ponadto podniósł, że w jego ocenie przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wznowionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w wymaganym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności jest poza sporem, że ostateczną decyzją Wójta z 04 kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), stwierdzono wygaśnięcie Decyzji WZ, której dotyczyło wznowione postępowanie. Od razu należy zaznaczyć, że poza zakresem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje kwestia, czy decyzja Wójta z (...) r. stwierdzająca wygaśnięcie Decyzji WZ nie naruszała prawa, zwłaszcza w kontekście art. 65 ust. 2 u.p.z.p. i twierdzeń skargi, że uchwalenie planu miejscowego dla terenu obejmującego przedmiotową działkę nr (...)– wskazane przez organ jako przyczyna stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji WZ – nastąpiło co najmniej 2 lata po wydaniu w oparciu o tę ostatnią decyzję, pozwolenia na budowę na rzecz Spółki. Kwestia oceny prawidłowości ww. decyzji Wójta z (...) r. pozostaje bowiem poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest jedynie to, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie Decyzji WZ jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO), co z kolei oznacza, że Decyzja WZ z tego obrotu została wyeliminowana. Okoliczności te są w niniejszej sprawie bezsporne. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie wznowieniowej zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn zm.; w skrócie: "k.p.a."), w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Od razu należy wyjaśnić, iż, wbrew obiekcjom strony skarżącej, cytowany przepis może znaleźć zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym, jako że – lege non distinguente – potencjalnie dotyczy on każdego postępowania normowanego przepisami Działu II k.p.a. (zatytułowanego ogólnie: "Postępowanie"). Potwierdzają to również wypowiedzi doktryny, w których wyraźnie wskazuje się, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może także wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania, jeżeli z jakiegokolwiek powodu stanie się ono bezprzedmiotowe (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Warszawa 2010, uw. 7 do art. 151). Zarazem Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe – tj. decyzji kończącej postępowanie, które następnie podlegało wznowieniu, określanej w k.p.a. mianem "decyzji dotychczasowej" (tu: Decyzji WZ) – skutkuje "bezprzedmiotowością" postępowania wznowieniowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że owa "decyzja dotychczasowa" stanowi w każdym przypadku przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia – w określonych przypadkach: obok nowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy – zapadającego po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 151 k.p.a., organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego (zwanego też postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania; verba legis: "postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" – art. 149 § 2 k.p.a.), w zależności od jego wyników: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla decyzję dotychczasową (i wówczas wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie stwierdza wydanie decyzji dotychczasowej ("zaskarżonej") z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). W świetle cytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że pozostawanie w obrocie prawnym "decyzji dotychczasowej" w rozumieniu art. 151 k.p.a. (tu: Decyzji WZ) warunkuje możliwość wszczęcia oraz prowadzenia (kontynuowania) co do niej postępowania wznowieniowego – innymi słowy: stanowi warunek "przedmiotowości" takiego postępowania. Potwierdzają to wypowiedzi doktryny i judykatury, w których podkreśla się, że nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego (zob. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 145 Nb 5; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. II.2. do art. 145), oraz że następstwem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe (np. na skutek stwierdzenia jej nieważności) jest bezprzedmiotowość tego postępowania, prowadząca do jego umorzenia (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, uw. II.3. przed art. 145, Nb 6; wyrok NSA z 21.11.2012 r., II OSK 1318/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Wobec powyższego, skoro w rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego Decyzją WZ doszło do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji (ostateczną decyzją Wójta z (...) r.) – a tym samym do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego – to ww. postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zasadnie więc organ I instancji umorzył to postępowanie decyzją z (...) r., a organ II instancji słusznie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z (...) r. Dopiero bowiem ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta z (...) r. stwierdzającej wygaśnięcie Decyzji WZ mogłoby otworzyć drogę do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego Decyzją WZ. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.