II SA/Kr 1213/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. znak: [...], nakazał właścicielom: R. P., B. W., A. W., Z. W., rozbiórkę samowolnie wykonanej nawierzchni asfaltowej przy budynku gospodarczym bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budową na działce nr [...] i [...] w msc. G. w terminie do 31 maja 2014 r., (czas technicznie uzasadniony). W uzasadnieniu podano, iż w dniu 11 kwietnia 2013r. przeprowadzono kontrolę na w/w działkach i ustalono, iż wyasfaltowany teren działki został wykonany przez wykonawcę sieci kanalizacji, gdzie były składowane przez niego materiały do budowy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że nawierzchnia asfaltowa przed budynkiem gospodarczym na tych działkach została wykonana bez pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym zasadnym było wydanie przez PINB w W. postanowienia nr [...] z dnia 25.06.2013r. w przedmiocie nakazania właścicielom przedłożenia w terminie do 30.09.2013r. 1. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 , 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego tj: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra w przypadku gdy projekt budowlany zawiera nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nie znajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach, Właściciele w ustalonym terminie nie wykonali nałożonego obowiązku Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. P. podnosząc, iż podjęto działania celem uzyskania wymaganych dokumentów do legalizacji, lecz nie są one do uzyskania w wyznaczonym terminie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał współwłaścicielom: R. P., B. W., A. W., Z. W., rozbiórkę samowolnie wykonanej nawierzchni asfaltowej (parking) położonej przy budynku gospodarczym na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., wykonanej bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał na art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podano także, iż w postanowieniu PINB Nr [...] z dnia 25 czerwca 2013r. znak: [...] organ I instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt.5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 2 w/w ustawy, co wskazywałoby na kwalifikację przedmiotu postępowania jako urządzenia budowlanego to jednak zastosował podstawę prawną opartą na art. 48. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych przedmiotowy stan faktyczny wyczerpuje znamiona obiektu budowlanego, gdyż skoro utwardzenie terenu jako urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, to jeśli w konkretnej sytuacji faktycznej utwardzenie to nie jest powiązane z żadnym innym istniejącym obiektem budowlanym, to roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu powinny bvć uznane za prowadzące do powstania (budowy) samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, np. drogi, parkingu, placu manewrowego. Organ I instancji nie wskazał żadnego obiektu budowlanego, względem którego tego rodzaju utwardzenie terenu -jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - miałoby pełnić funkcję służebną. Organ odwoławczy nie stwierdził tego rodzaju powiązania funkcjonalnego z jakimkolwiek obiektem budowlanym, które pozwalałoby na przypisanie wykonanym robotom charakteru urządzenia budowlanego. W konsekwencji wykonanie przedmiotowych prac nie daje się również zakwalifikować jako utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, wobec czego należy go zakwalifikować jako samodzielny obiekt budowlany - budowlę. Z tego też powodu organ zreformował decyzję i orzekł na nowo doprecyzowując przedmiot postępowania jako parking oraz powołując jedynie działkę nr [...] na której zlokalizowana jest budowla. Wskazano także, iż w chwili budowy przedmiotowego parkingu współwłaściciele działki o nr ewid. [...] w miejscowości G. nie legitymowali się posiadaniem pozwolenia na budowę. Postanowieniem nr [...] z dnia 25 czerwca 2013 r. organ I instancji nałożył na współwłaścicieli działki o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości G. obowiązek przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów, lecz inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji, które mu przysługiwało. W przypadku niespełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 organ obowiązkowo musi wydać decyzje nakazującą rozbiórkę. W odniesieniu do zarzutów odwołania podano, iż obowiązek legalizacyjny powinien zostać wypełniony przez stronę w całości, a zatem nie wystarcza zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także istotne jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania obiektu. Konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto współwłaściciele działki o nr ewid. [...] w miejscowości G.. nie mogąc uzyskać na czas przedmiotowego zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zwrócili się do organu I instancji o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła R. P. podnosząc, iż bezpodstawnie organ uznał, iż jest ona pełnomocnikiem swojego rodzeństwa w tym postępowaniu, co spowodowało pozbawienie ich praw do czynnego w nim udziału. Pełnomocnictwo zalegające w aktach adm. dotyczy w ocenie skarżącej innego postępowania – m.in. przebudowy domu po pożarze. Nadto skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie poinformował jej ani pozostałych współwłaścicieli o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto skarżąca wskazała, iż w gąszczu przepisów oraz trudności w uzyskaniu wymaganych dokumentów legalizacyjnych przegapiła możliwość złożenia wniosku o przedłużenie terminu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie przepisów postępowania, tak jak podnosi się w skardze, organ naruszył art. 40 k.p.a. Zgodnie z jego postanowieniami, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1), a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że doręczenia dokonane niezgodnie z przywołanym przepisem, kwalifikowane są jako naruszenie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ I instancji bezpodstawnie uznał R. P. za pełnomocnika B.W., A.W.i Z. W.. Jak wynika z akt administracyjnych w/w osoby udzieliły pełnomocnictwa R. P. w innej sprawie o znaku: [...] (k. [...] akt adm. I inst.). Wykonanie kopii pełnomocnictwa udzielonego w innej sprawie, jak również przełożenie pisma (k. [...] akt adm. I inst.) z jeszcze innej sprawy o znaku: [...], z którego jakoby ma wynikać, że R. P. jest pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli działki było wadliwe i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tym zakresie można jeszcze dodać, że sam organ postępował niekonsekwentnie w zakresie uznawania R. P. za pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli działki, gdyż postanowienie dotyczące przedłożenia dokumentów mających doprowadzić do legalizacji, wydane po dacie widniejącej na pełnomocnictwie, doręczył wszystkim współwłaścicielom działki tj. także tym, których w ocenie organu reprezentowała R. P. Tak samo organ postąpił przy doręczeniu postanowienia z 21.11.2013r. (k.44), natomiast zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i decyzję, organ I instancji doręczył już tylko R. P.. W zakresie przepisów postępowania organ naruszył w istotnym stopniu również art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To uchybienie przełożyło się natomiast na nieuzasadnione (a co najmniej przedwczesne) w aspekcie zebranego materiału dowodowego zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. O ile kierunek rozważań i kwalifikacji prawnej wykonanych robót, przyjęty przez organ II instancji należy ocenić za poprawny, to jednak dokonane ustalenia nie są wystarczające dla uznania, że utwardzony teren to parking, co do którego rozbiórkę należy orzec na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Przede wszystkim z decyzji, a także z akt nie wynika jaka jest powierzchnia i wymiary tego terenu, a w materiale dowodowym istnieją niewyjaśnione wątpliwości co do fragmentu działki jaki został wyasfaltowany (k. 9v akt I inst. i np. k. 5 akt II inst.). Tymczasem są to okoliczności istotne zarówno z punktu widzenia wykonalności decyzji, jak i jednoznacznego zakwalifikowania zrealizowanych robót. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt. 10 prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W myśl art. 30 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, taka budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a w związku z tym do takiej inwestycji, w przypadku nakazu rozbiórki zastosowanie winien znaleźć art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Kwestia powierzchni, która została utwardzona, ma natomiast w kontekście parametrów jakie winny spełniać miejsca parkingowe (§ 18 - § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) istotne znaczenie dla prawidłowego zakwalifikowania zrealizowanego obiektu. W ponownym postępowaniu organ dokona zatem wyczerpujących ustaleń co do usytuowania, wymiarów i powierzchni utwardzonej asfaltem części działki, a następnie uwzględniając powyższe rozważania, dokona jednoznacznej kwalifikacji zrealizowanego obiektu i dokona stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy, które do przedmiotowego obiektu winny mieć zastosowanie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a.