II SA/Lu 195/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...]; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia K. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji gazowej w budynku mieszkalnym na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości S. D., gmina N. D. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu do organu: [...] września 2014 r.) K. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o podjęcie określonych działań w sprawie robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] w S. D., z powodu prowadzenia ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, w zakresie obejmującym m.in. przebudowę instalacji gazowej w tym budynku. Jednocześnie wnioskodawca zażądał wyłączenia od sprawy inspektorów K. S. i Z. M., którzy uczestniczyli w dotychczas prowadzonym postepowaniu dotyczącym robót budowlanych w ww. budynku, zarzucając im m.in. stronniczość oraz lekceważenie przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wszczęcia na wniosek K. B. postępowania w sprawie robót budowlanych obejmujących przebudowę instalacji gazowej w ww. budynku wskazując, że stroną tego postępowania jest jedynie właściciel przedmiotowej nieruchomości. Powyższe postanowienie pierwszoinstancyjne, na skutek zażalenia K. B., zostało następnie uchylone postanowieniem kasacyjnym L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. Organ zażaleniowy stwierdził, że postanowienie to nie spełnia wymogów art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w jego uzasadnieniu organ I instancji nie wskazał żadnych faktów, którymi się kierował uznając, że wnioskodawca nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. raz jeszcze odmówił na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia na wniosek K. B. postępowania administracyjnego w sprawie spornej przebudowy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] września 2014 r. przeprowadzono na przedmiotowej działce kontrolę, która potwierdziła wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową w budynku mieszkalnym instalacji gazowej. Dlatego też w sprawie tej w dniu [...] września 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowania administracyjne w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, które zostało zakończone decyzją nr [...] (z dnia [...] listopada 2014r., umarzającą postepowanie). Organ I instancji podniósł w tym kontekście, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. W kwestii oceny interesu prawnego K. B. w przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał, iż dołączył do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wydany przez Urząd Gminy N. D., z którego wynika, że właścicielem działki nr ewid.[...] jest A. Ł.. Zdaniem organu, fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowany jest obiekt w stosunku do którego toczyłoby się postępowanie, nie skutkuje automatycznie uznaniem właściciela sąsiadującej nieruchomości za stronę takiego postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem samowolnie wykonywanych robót budowlanych są głównie roboty wewnątrz budynku, dotyczące przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej. Charakter tych robót w sposób oczywisty nie wpływa na prawa i obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma natomiast – jak stwierdził organ – przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., i w konsekwencji nie jest też legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie (obejmującym również dwa inne postanowienia organu I instancji odmawiające wszczęcia na wniosek K. B. postępowań w sprawach odpowiednio: zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid.[...] oraz utwardzenia terenu tej działki) K. B. zarzucił mu naruszenie przepisów postepowania, tj.: - art. 28 i art. 61 § 2 k.p.a poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do odmowy przyznania skarżącemu uprawnień strony postępowania w stosunku do dokonanych naruszeń przez inwestora - A. L., na działce o nr ewide[...] w .miejscowości S. D.; - art. 61 § 2 i § 3 k.p.a poprzez wszczęcie w dniu [...] września 2014 r. postępowania z urzędu bez zgody skarżącego jako strony i jego nieumorzenie, gdyż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, tj. dzień [...] kwietnia 2014 r.; - art. 62 k.p.a poprzez jednoczesne prowadzenie 4 postępowań administracyjnych w tej samej sprawie: pierwszego wszczętego na żądanie skarżącego w dniu [...] kwietnia 2014 r., trwającego nadal, oraz drugiego, przy niezrozumiałym ich rozbiciu na 3 odrębne postępowania wszczęte z urzędu w dniu [...] września 2014 r.; - art. 77 k.p.a poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenie sprawy na podstawie niepełnego i częściowo przemilczanego materiału; - art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w dacie, kiedy roboty zostały już w całości wykonane, tj. [...] października 2014 r. - § 165 ust. 2 oraz § 167 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaakceptowanie zakrycia przewodów gazowych na ścianie zewnętrznej szczelnym dociepleniem ze styropianu (metoda lekka mokra) oraz dopuszczenie do usytuowania nowego pieca gazowego w odległości mniejszej w rzucie poziomym niż 1 m od gazomierza (na poparcie tego zarzutu skarżący załączył do zażalenia 4 sztuki fotografii). Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. – zaskarżonym w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że orzeczona odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna. Organ zażaleniowy w pierwszej kolejności stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 77 k.p.a., dotyczącym zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ponieważ organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, a wobec tego nie miał obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, iż charakter spornych robót budowlanych nie wpływa na prawa i obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości, a zatem K. B. nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie tych robót. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. postanowienie ostateczne K. B. podniósł następujące zarzuty: - nierozpatrzenie i tym samym nieuwzględnienie zgłaszanej przez skarżącego niezgodności usytuowania w budynku komina spalinowego od gazowego pieca kondensacyjnego; - nierozpatrzenie i tym samym nieuwzględnienie zgłaszanego przez skarżącego szkodliwego wpływu gorących i agresywnych spalin gazowych na jego, usytuowaną po sąsiedzku, nieruchomość; - nierozpatrzenie i tym samym nieuwzględnienie zgłaszanej przez skarżącego niezgodności usytuowania drugiego komina spalinowego (tuż obok pierwszego, służącego wcześniej przed modernizacją instalacji gazowej do grawitacyjnego odprowadzania spalin gazowych ponad 1 m nad najwyższy punkt dachu (kalenicę) budynku, a obecnie służącego podobno jako wentylacyjny), z zatwierdzonym projektem technicznym budynku mieszkalnego A. Ł. na działce nr ewid.[...] W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że A. Ł. "przerobiła" instalację gazową bez żadnego pozwolenia na budowę, z usytuowaniem wylotu gazów spalinowych od nowego pieca kondensacyjnego w ścianie budynku usytuowanej zaledwie w odległości 1,20 m od granicy działki skarżącego, 1,85 m od jego budynku mieszkalnego i 2,70 m od znajdującego się w nim najbliższego okna. Skarżący podkreślił, że spaliny te są wyrzucane na odległość co najmniej 4-6 m od wylotu za pomocą wentylatora elektrycznego, co powoduje usychanie jego ponad 20-letniego cisa i przyległej rabaty kwiatowej od gorących spalin, a także przedostawanie się spalin gazowych do wnętrza budynku skarżącego przez automatyczne nawiewniki znajdujące się w oknach, nie mówiąc już o skraplaniu się agresywnej pary wodnej ze spalin na metalowych elementach obróbek blacharskich dachu i rynien jego budynku. Dlatego też skarżący zakwestionował argumentację organów, jakoby niniejsza sprawa dotyczyła wyłącznie instalacji wewnątrz budynku. Podkreślił, że "chodzi tylko o komin, który wyrzuca gorące agresywne spaliny gazowe (...)". Ponadto skarżący zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] września 2014 r. domagał się "odsunięcia od sprawy" inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L.: K. S. i Z. M.. Na pismo to nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi, zaś w dniu [...] września 2014 r. ww. inspektorzy dokonali oględzin przedmiotowych robót budowlanych. Swoje zastrzeżenia co do oględzin skarżący wyraził w piśmie z dnia [...] października 2014 r., lecz wówczas sprawa samowoli budowlanej na działce [...] została podzielona "na oddzielne roboty", zaś skarżącego "wyłączono ze sprawy jako stronę". W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie - zdaniem organów obu instancji - występuje pierwsza z nich, co sprowadza się do uznania, że K. B. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie legalności kwestionowanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2014 r. robót budowlanych, związanych z przebudową instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości S. D., gmina N. D.. Treść art. 61a § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Stroną jest zaś - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Interesem prawnym można więc nazwać złożoną relację między oceną stanu obiektywnego a tym stanem oraz między tym stanem a korzyścią. Badanie interesu prawnego nie może odbyć się poza postępowaniem administracyjnym, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Zatem, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi zostać oparte o czynności wyjaśniające, podjęte w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki, co do posiadania interesu prawnego, jednak ocena zasadności tego twierdzenia może zostać dokonana jedynie w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, iż jednostka nie posiada interesu prawnego, postępowanie administracyjne należy umorzyć (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296-297; T. Lewandowski, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego oraz współuczestnictwo formalne, LEX/el. 2014, nr 204337; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym ustalenie tej kwestii jest tak oczywiste, że nie wymaga wykładni. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń w takim zakresie to można tego dokonać tylko w toku postępowania (por. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2014 r., II OSK 2685/12; z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 1966/11; z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 321/2011 – dostępne w CBOSA, a także G. Łaszczyca: Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.), (w:) Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym; Lex 2012). W niniejszej sprawie oczywistość braku interesu prawnego K. B. w postępowaniu w sprawie kwestionowanych robót budowlanych nie miała miejsca, zaś argumentacja skarżącego podnoszona w tym względzie, w konfrontacji z materiałem dowodowym, prowadzi wręcz do odmiennej oceny tej kwestii. Jak już wyżej wskazano, skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości S. D., gmina N. D.. Właścicielem tej nieruchomości, a jednocześnie inwestorem przedmiotowych robót jest A. Ł.. Skarżący jest natomiast właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z tą nieruchomością, oznaczonej nr ewid.[...] Domagając się interwencji organów nadzoru budowlanego w tej sprawie skarżący wskazywał na szereg parametrów przedmiotowej inwestycji, ze względu na które – w jego ocenie – oddziałuje ona na jego prawo własności. W tym zakresie w szczególności należy zwrócić uwagę na podnoszoną kwestię usytuowania wylotu gazów spalinowych od nowego pieca kondensacyjnego w ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,20 m od granicy działki skarżącego i w odległości 1,85 m od jego budynku mieszkalnego. Precyzując uciążliwości z tym związane skarżący wskazywał na negatywne oddziaływanie spalin ze spornej instalacji na nasadzenia znajdujące się na jego nieruchomości, a także na zdrowie osób przebywających w jego budynku mieszkalnym. Skarżący wskazywał nadto na konkretne nieprawidłowości w zakresie wykonania przedmiotowej inwestycji (które niewątpliwie mogą nasilać jej negatywne oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią oraz potęgować zagrożenie pożarowe związane z jej użytkowaniem), zarzucając jej w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne niezachowanie wymogów określonych w § 165 ust. 2 oraz § 167 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez zakrycie przewodów gazowych na ścianie zewnętrznej szczelnym dociepleniem ze styropianu oraz usytuowanie pieca gazowego w odległości mniejszej w rzucie poziomym niż 1 m od gazomierza. Powyższe kwestie niewątpliwie wymagały zweryfikowania w ramach badania interesu prawnego K. B. – jako właściciela nieruchomości sąsiedniej – w postępowaniu w sprawie legalności spornej inwestycji (co też – jak już wyżej wskazano – winno mieć miejsce dopiero w ramach wszczętego postępowania). Potwierdzenie występowania opisanych oddziaływań oznaczałoby bowiem, że interes prawny skarżącego znajduje źródło w przepisach prawa cywilnego o ochronie własności (art. 222 i nast. k.c.), a nadto ewentualnie w przepisach o ochronie dóbr osobistych człowieka (art. 23 k.c.). Podkreślić należy, że na możność wynikania interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego (chociaż nie jest to pogląd przyjmowany powszechnie) wskazano w szeregu orzeczeń NSA, np. w wyroku z 30 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 629/97 – LEX nr 47855, w wyroku z dnia 2 lipca 1998r. sygn. IV SA 1306/96 – LEX nr 45158, czy też w wyroku z dnia 19 stycznia 1982 r. sygn. SA/Kr 517/81 – ONSA 1982, nr 1, poz. 11). Pogląd o dopuszczalności oparcia interesu prawnego na normie prawa cywilnego znajduje też akceptację w literaturze (zob. np. S. Jędrzejewski: Glosa do wyroku NSA z 24 stycznia 1996 r., IV SA 744/94 – OSP 1997, nr 4, poz. 82; J. Zimmermann: Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95 – OSP 1997, nr 4, poz. 83; Ł. Gruszczyński: Ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "[...]" 2001, nr 6, s. 66). Z tych wszystkich względów odmowę wszczęcia na wniosek K. B. postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym za sąsiadującej z nieruchomością skarżącego działce o nr ewid.[...], uznać należy za uchybiającą wymogom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności sprzeczną z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] września 2014 r. w części dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową spornej instalacji organ I instancji uwzględni powyższe uwagi, co sprowadzać się będzie do konieczności wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w tym przedmiocie, w którym to postępowaniu obowiązkiem organu w pierwszej kolejności będzie rozpatrzenie zawartego w ww. piśmie żądania wyłączenia z postępowania w sprawie inspektorów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.