III SAB/Lu 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z 14 i 21 lutego 2014 r. poprzez wydanie kopii mapy ewidencyjnej dla działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], gmina [...], po pobraniu wymaganych prawem opłat; II. stwierdza, że bezczynność Starosty J. nie miała charakteru rażącego; III. zasądza na rzecz skarżącego P. S. od Starosty kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskami z 14 i 21 lutego 2014 r. P. S. wystąpił do Starosty [...] o wydanie kopii mapy ewidencyjnej dla działki położonej w gminie [...], obręb [...], nr działki [...], oświadczając, ze mapa jest mu potrzeba dla celów postępowania przed sądem. Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. skarżący złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy na dzień 6 lutego 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor wskazał, iż z odpowiedzi Starosty wynika m.in., że wydanie kopii mapy ewidencyjnej było niemożliwe, ponieważ w rejestrze ewidencji gruntów widnieje działka nr [...], natomiast mapa ewidencyjna nie wykazuje działki nr [...]. Skarżący był o tym fakcie wielokrotnie informowany w formie słownej. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Starosta nie podjął w przewidzianym ustawowo terminie żadnych czynności w kierunku załatwienia sprawy, jak również nie udzielił należytej odpowiedzi, w związku z czym pozostawał w bezczynności. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wydaną "w sprawie sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego", Starosta [...] odmówił udostepnienia informacji zawartej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w formie wyrysu z mapy ewidencyjnej w zakresie ww. działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że nie może obecnie udostępnić mapy ewidencyjnej z żądaną informacją, bo takiej obecnie nie posiada, o czym skarżący był wielokrotnie informowany w formie słownej. Organ wskazał, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do gruntu oznaczonego działkami nr [...] i [...], które stanowią przedmiot sporu, rozstrzyganego w postępowaniach sadowych, którego stroną jest skarżący oraz jego ojciec. Aktualnie mapa ewidencyjna nie wykazuje działki nr [...], co stanowi przedmiotem weryfikacji przeprowadzanej w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Starosta wskazał, że podstawą do wydania decyzji był art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm.; dalej jako: P.g. i k.). Od powyższej decyzji P. S. wniósł odwołanie zarzucając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa i nie stanowi prawidłowej odpowiedzi na jego wnioski z lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego Starosta nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę, błędnie opierając się na art. 40f ust. 1 P.g.k. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku sporu co do zakresu udostępnianego materiału z zasobu i nie może być podstawą do wydania decyzji w sytuacji, kiedy występuje niezgodność części opisowej z częścią graficzną ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że na obecnym etapie wydanie decyzji jest przedwczesne i całkowicie niezasadne, ze względu na fakt, iż jest obecnie prowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Obejmuje ona m.in. działkę nr [...], na dzień składania wniosku nieuwidocznioną na mapie ewidencyjnej. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo przeprowadzona modernizacja ewidencji pozwoli na rozpatrzenie wniosku skarżącego. W przedmiotowej sprawie prawidłowym zachowaniem Starosty powinno być wyznaczenie nowego terminu rozpatrzenia wniosku, z uwagi na prowadzoną modernizację ewidencji. Organ odwoławczy zauważył również, że w sposób nieprawidłowy został opisany przedmiot sprawy, bowiem nie dotyczy on sporu z zakresu udostępnianych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a wniosku o wydanie kopii mapy ewidencyjnej dla działki nr [...]. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Starosta [...] zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy – do końca lipca 2015 r., wskazując, że przyczyną zwłoki stanowią czynności procesowe związane z rozstrzyganiem zarzutów do projektu modernizacji ewidencji, w tym działek oznaczonych nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie ww. działek nr [...] i [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta powołał się na prowadzoną przez siebie modernizację ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2015 r. dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, natomiast informację o tym Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 22 lipca 2015 r. oraz w BIP na stronie Starostwa. Aktualnie ewidencja gruntów i budynków wykazuje działkę nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...]. Organ prowadzący ewidencję może wydać skarżącemu na jego żądanie wyrys z mapy ewidencyjnej. W dniu 5 maja 2015 r. P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty [...]. Skarżący zarzucił, ze jego wnioski z lutego 2014 r. o wydanie kopii mapy ewidencyjnej nie zostały rozpoznane. Wskazał, że kopia mapy ewidencyjnej jest mu niezbędna do złożenia do sądu. Wyjaśnienia Starosty są sprzeczne. Skarżący nie zgłaszał bezpośrednich zarzutów do działki nr [...] i [...], jak podaje Starosta, jest to działanie zmierzające do odwleczenia sprawy. W związku z tym skarżący wystąpił o zobowiązanie Starosty do podjęcia wszystkich możliwych kroków prowadzących do wydania żądanego dokumentu. Swoje stanowisko i żądania skarżący podtrzymał w piśmie procesowym z 10 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] przedstawił przebieg sprawy, powołując się na podnoszone wcześniej argumenty o niemożności wydania kopii mapy z powodu prowadzonej modernizacji ewidencji oraz na wydaną przez siebie decyzję z [...] sierpnia 2015 r. o umorzeniu postępowania. Odpowiedź nie zawierała jednoznacznego stanowiska organu w kwestii zasadności skargi, poza ogólnikowym określeniem, że strona postępowania nie poniosła szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie spór dotyczy zarzutu bezczynności Starosty [...] w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie kopii mapy ewidencyjnej dla ww. działki nr [...]. Bezczynność organu ma miejsce wtedy gdy organ, którego dotyczy skarga, nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień czy też innych aktów, albo też nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów. Jak wynika z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej jako: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie ze skargi na bezczynność organu kluczowe jest zatem ustalenie dwóch kwestii: po pierwsze, czy organ zobowiązany był, zgodnie z obowiązującymi przepisami, do podjęcia określonych czynności po drugie, jeśli był zobowiązany - czy czynności tych dokonał. W ocenie Sądu w badanej sprawie, w dacie wydania wyroku przez Sąd, Starosta [...] był zobowiązany do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie kopii mapy ewidencyjnej, ale czynności tej nie dokonał. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność. Należy przypomnieć, że ewidencja gruntów i budynków stanowi urzędowy zbiór określonych przepisami informacji o nieruchomościach, obejmujących m.in. położenie, granice, powierzchnię gruntów, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; dane właścicieli nieruchomości a także – w określonych przypadkach – podmiotów władających gruntami (art. 20 ust. 1 i 2 P.g.k.). Informacje te są udostępniane, w różnym trybie, osobom zainteresowanym (art. 24 ust. 3-6 P.g.k.). Organ prowadzący ewidencje, czyli starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym m.in. w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; wyrysów z mapy ewidencyjnej; kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 3 pkt 1-3 P.g.k.). Prawo do żądania udostępnienia takich informacji mają m.in. właściciele (art. 24 ust. 1 pkt 5 P.g.k.). Aby ewidencja mogła pełnić swoją główną, informacyjną funkcję, informacje w niej zawarte muszą być aktualizowane. Odbywa się to z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości, a w określonych przypadkach – również podmiotów władających gruntami (art. 24 ust. 2a P.g.k.). Ustawa przewiduje różne mechanizmy utrzymywania aktualności danych zawartych w ewidencji. Jednym z nim jest procedura modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zarządzana przez starostę z urzędu (art. 24a P.g.k.). Szczegółowy opis tej procedury jest zbędny dla wyjaśnienia badanej sprawy, kluczowe jest jednak przypomnienie, że projekt operatu opisowo-kartograficznego, przygotowanego w toku modernizacji, podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu zainteresowanych, w siedzibie starostwa powiatowego. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Uwagi te są rozpatrywane i przyjmowane lub odrzucane, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego. Po upływie tego terminu, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Zasadniczo udostępnienie danych zwartych w ewidencji, w tym w formie kopii map, odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, bez wydawania w tym przedmiocie żadnego aktu administracyjnego. W badanej sprawie sytuacja była jednak nietypowa, bowiem na jaw wyszła rozbieżność między częścią opisową i graficzną ewidencji, wyrażająca się w tym, że działka nr [...], której dotyczy wniosek skarżącego, była ujawniona w rejestrze gruntów, jednakże działka ta nie była uwidoczniona na mapie ewidencyjnej. W celu usunięcia tej rozbieżności i zaktualizowania ewidencji w tym zakresie Starosta [...] prawidłowo zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji w trybie art. 24a P.g.k. Do czasu usunięcia wspomnianej rozbieżności w ewidencji zadośćuczynienie żądaniu skarżącego nie było możliwe. Nie oznacza to jednak, że Starosta był zwolniony z jakichkolwiek obowiązków względem skarżącego i mógł ograniczyć się do ustnych informacji. Złożony przez skarżącego wniosek zainicjował postępowanie, zatem – jak zasadnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z [...] stycznia 2015 r. uwzględniającym zażalenie na bezczynność – Starosta miał obowiązek podjąć określone, sformalizowane czynności celem poinformowania skarżącego o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Takie czynności Starosta podjął, ale dopiero w następstwie uwzględnienia wspomnianego zażalenia na bezczynność. Dalsze działania Starosty okazały się błędne, co ponownie wytknął organ wyższego stopnia. Wadliwa była decyzja z [...] lutego 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji z ewidencji, gdyż – jak znów trafnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z [...] marca 2015 r. – na tym etapie wydanie takiej decyzji było przedwczesne, z uwagi na prowadzoną modernizację ewidencji gruntów i budynków, obejmującą m.in. sporną działkę nr [...]. Rozpoznanie wniosku skarżącego stało się możliwe dopiero po zakończeniu modernizacji, co nastąpiło z dniem 28 kwietnia 2015 r., gdy dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stały się danymi ewidencji i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji, zgodnie z art. 24 ust. 8 P.g.k. Ponieważ przedmiotem kontroli sądu jest bezczynność Starosty, a nie jego decyzja umarzająca postępowanie z [...] sierpnia 2015 r., nie ma podstaw do odnoszenia się do prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Należy jednak zwrócić uwagę, że sam Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "aktualnie ewidencja gruntów i budynków wykazuje działkę nr [...] (...). Organ prowadzący może wydać [skarżącemu] na jego żądanie wyrys z mapy ewidencyjnej". Z chwilą zakończenia modernizacji wykonalny stał się obowiązek Starosty udostępnienia danych z ewidencji – w formie żądanej przez skarżącego kopii mapy ewidencyjnej obejmującej działkę nr [...]. Skarżący konsekwentnie, również na rozprawie przed Sądem, utrzymywał, że nie otrzymał żądanej kopii mapy. Organ w żadnym momencie twierdzeniom tym nie zaprzeczył. Odpowiedź na skargę zawiera jedynie opis przebiegu sprawy, brak w nim nawet generalnego ustosunkowania się do skargi poprzez wniosek o jej oddalenie lub uwzględnienie. Żaden przedstawiciel organu nie stawił się na rozprawie przed Sądem. W tej sytuacji należy przyjąć, że w dacie orzekania Starosta miał prawny obowiązek uwzględnienia żądania skarżącego wydania kopii mapy ewidencyjnej, jednakże obowiązku tego nie wykonał. Oznacza to, że Starosta pozostawał w bezczynności. Zasadniczym, podstawowym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności, której domaga się skarżący. W związku z tym, Sąd uwzględniając skargę, zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego poprzez wydanie kopii mapy ewidencyjnej, po pobraniu wymaganych prawem opłat (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt sprawy, zadaniem organu będzie podjęcie czynności w celu realizacji tego obowiązku. W ocenie Sądu, Starosta dopuścił się wprawdzie bezczynności, nie można jednak uznać jej za rażącą. Badana sprawa miała charakter nietypowy, z uwagi na wskazany wyżej problem rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną ewidencji. Starosta nie mógł rozpoznać wniosku do czasu usunięcia tej rozbieżności w procedurze modernizacji ewidencji. Początkowo zaniedbał realizacji obowiązków informacyjnych wobec strony, jednakże po skutecznym zażaleniu na bezczynność z obowiązków tych wywiązywał się. Wadliwość decyzji Starosty z [...] lutego 2015 r. nie wpływa na ocenę charakteru bezczynności. Świadczy o tym, że organ podjął kroki w celu załatwienia sprawy, choć czynił to nieprawidłowo. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu objął wpis sądowy w kwocie 100 zł, zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej przewidzianej ww. przepisami (240 zł).