I OSK 1150/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 500/15 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 500/15, po rozpoznaniu skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1975 r. wywłaszczona została nieruchomość położona w L., w rejonie obecnej ul. R., o łącznej pow. 0,3369 ha, składająca się z działek nr [...] i [...], stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność A. C.. Wywłaszczenia dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i ulicy N. przy ul. N., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, za odszkodowaniem w wysokości 57 273 zł. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2011 r. spadkobierczynie poprzedniej właścicielki wystąpiły do Prezydenta Miasta L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości w części wchodzącej obecnie w obszar aktualnych działek ewidencyjnych o numerach: [...] i [...] i [...] oraz wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę [...]. W toku postępowania przed Starostą uprawniony geodeta sporządził dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości. Według rozliczenia powierzchni oraz mapy gruntów projektowanego zwrotu nieruchomości wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar działki nr [...] oznaczona została jako działka nr [...] o pow. 0,0662 ha, w części wchodzącej w obszar działki nr [...]– jako działka nr [...] o pow. 0,0971 ha (projektowana działka nr [...]) i nr [...] o pow. 0,0013 ha, natomiast w części wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] – jako działka nr [...] o pow. 0,0005 ha. W dniu 5 listopada 2013 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że teren oznaczony w dokumentacji numerem [...] (projektowana działka nr [...]) zajęty jest w części pod chodnik z kostki, znajduje się na nim ponadto koszony trawnik, siedem drzew oraz latarnia. Teren oznaczony numerem [...] stanowi fragment asfaltowej drogi dojazdowej do terenu Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem M. Teren oznaczony nr [...] stanowi trawnik przy ogrodzeniu Parafii i garaży. Natomiast teren oznaczony nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym wskazanej Parafii. Organ I instancji w dniu 7 listopada 2013 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik Gminy sprzeciwił się zwrotowi z uwagi na stan zagospodarowania nieruchomości objętej żądaniem, załączając jednocześnie do akt sprawy kserokopię ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r. o ustaleniu na działce nr [...]warunków zabudowy dla inwestycji w postaci ogrodzonego placu zabaw, która jego zdaniem ma stanowić kolejny etap rozbudowy infrastruktury osiedla mieszkaniowego wpisujący się w realizację celu wywłaszczenia. W oparciu o przekazane przez Wydział Planowania Urzędu Miasta L. kopie fragmentu archiwalnego rysunku planu "L. Oś. Mieszkaniowe W. Miejscowy Plan Szczegółowy" - plansza podstawowa, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r., oraz kopie fragmentów tekstu tego planu organ ustalił, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze: - [...] o pow. 1,14 ha -przeznaczonym pod plac w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu M. i na południe do wnętrza osiedla, - 25 Uop o pow. 0,60 ha - pod przedszkole na 120 miejsc. W toku postępowania wnioskodawcy ograniczyli wniosek o zwrot do żądania części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej: nr [...] o pow. 0,0971 ha (projektowana dz. nr [...]), nr [...] o pow. 0,0013 ha i nr [...] o pow. 0,0005 ha, w następstwie czego uprawniony geodeta wykonał nową dokumentację ("Wersja 2"), w której teren wnioskowany do zwrotu oznaczony został numerami: - [...] - jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0971 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...], - [...] - jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0013 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...], - [...] - jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0005 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. R., oznaczonej jako projektowane działki nr: [...] o pow. 0,0971 ha, [...] o pow. 0,0013 ha i [...] o pow. 0,0005 ha, wchodzących w działki o nr [...]i [...] , na rzecz K. S., T. M. - w udziałach po 1/3 części, Z. C. i A. C. - w udziałach po 1/6 części. Wobec rezygnacji pełnomocnika wnioskodawców z dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], Starosta [...] umorzył postępowanie w tym zakresie. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawców do zwrotu, stosownie do wielkości przypadających im udziałów w nieruchomości, kwoty 7553,24 zł, tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Od decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina L., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: u.g.n.), przez ich niewłaściwą wykładnię. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0971 ha, [...] o pow. 0,0013 ha i [...] o pow. 0,0005 ha oraz rozliczeń z nim związanych i odmówił zwrotu przedmiotowych działek. W pozostałej części, tj. pkt II – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Wojewody, ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji wywłaszczeniowej wynika, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N. Jak wykazały oględziny część wywłaszczonego gruntu stanowi fragment drogi publicznej, funkcjonującej obecnie pod nazwą ul. R., wzdłuż której biegnie chodnik wraz z niezbędną infrastrukturą drogową. Pozostała natomiast część zagospodarowana jest pod urządzone i pielęgnowane trawniki z nasadzeniami, chodnik, latarnię i asfaltową drogę dojazdową do terenu Parafii pw. M. W ocenie organu odwoławczego, stan obecnego zagospodarowania terenu potwierdza, że jest to teren infrastruktury osiedla, w skład którego wchodzą nie tylko budynki mieszkalne, lecz także jego infrastruktura i urządzenia służące jego mieszkańcom, więc to niewątpliwie tereny zielone, ciągi piesze, drogi dojazdowe do budynków kościoła, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż zawnioskowane do zwrotu działki zostały w całości wykorzystane w ramach osiedla, a znajdujące się na tym terenie elementy są z nim funkcjonalnie powiązane. Istniejąca na gruncie infrastruktura niewątpliwie mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i ulicy N.. Wojewoda podniósł, iż budowa osiedla mieszkaniowego jest zjawiskiem dynamicznym, i wymaga ciągłego modernizowania jego elementów. Potwierdza to zaplanowane przez Gminę L. do realizacji zagospodarowanie terenu w postaci budowy ogrodzonego placu zabaw wyposażonego w urządzenia zabawowe, ławki, kosze oraz skwery. Nie może być zatem mowy o zbędności przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła T. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 136 i art. 137 u.g.n., wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pominięcia dowodów w postaci Miejscowego Planu Szczegółowego, mapy zasadniczej i zdjęć archiwalnych, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że prawnie wadliwe jest rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ pierwszej instancji w swej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł: "I. Zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. R., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] jako projektowane działki: - nr [...] o pow. 0,0971 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...](obr. 43, ark. 7), - nr [...] o pow. 0,0013 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...](obr. 43, ark. 7), - nr [...] o pow. 0,0005 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 7), będącej własnością Gminy L., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. II. Umorzyć, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 43, ark. 7). III. Zwrot nieruchomości następuje na rzecz: K. S., c. J. i A. - w udziale 1/3 części, T. M., c. J. i A. - w udziale 1/3 części, Z. C., c. J. i S. - w udziale 1/6 części, A. C., c. Z. i S. - w udziale 1/6 części. IV. Przejście prawa własności zwróconej nieruchomości następuje z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. V. Nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. VI. Jednocześnie zobowiązuję wnioskodawców co zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę: 7.553,24 zł (słownie: siedem tysięcy pięćset pięćdziesiąt trzy 24/100 zł), proporcjonalnie do udziałów w zwracanej nieruchomości. VII. Spłata ustalonego w pkt VI odszkodowania zwracanego na rzecz Gminy L. podlega rozłożeniu na okres 10 (dziesięciu) lat, w równych rocznych ratach (...). VIII. Wpłat z tytułu zapłaty ustalonego w pkt VI odszkodowania należy dokonywać na rachunek Urzędu Miasta L. (...). IX. Wierzytelność Gminy L. wynikająca z pkt VI niniejszej decyzji podlega zabezpieczeniu, które polega na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości. X. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej" (k. 102-102v akt adm. I inst.)." Odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w punktach I, III, IV, V, VI, VII, VIII i X sentencji, złożyła Gmina L. Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IX sentencji pozostaje w ścisłym związku z rozstrzygnięciem wynikającym z punktu VI, a zatem wobec zaskarżenia przez Gminę decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie w części dotyczącej punktu VI sentencji, uznać trzeba, że jej odwołanie w istocie dotyczyło również tej części, to jest punktu IX sentencji decyzji Starosty [...]. Nie budzi natomiast wątpliwości, że Gmina nie złożyła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w części rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji. W tym zakresie zatem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Wojewoda [...], po rozpoznaniu tego odwołania, orzekł: "1. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0971 ha, [...] o pow. 0,0013 ha i [...] o pow. 0,0005 ha oraz rozliczeń z nim związanych i odmówić zwrotu przedmiotowych działek, 2. w pozostałej części, tj. pkt II - utrzymać w mocy" decyzję organu pierwszej instancji (k. 21 akt adm. II inst.)." Z powyższego wynika, że Wojewoda przedmiotem rozpoznania uczynił również decyzję organu pierwszej instancji w części, w jakiej korzystała ona z ochrony trwałości jako decyzja ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.). WSA w L. nie miał wątpliwości, że w tym zakresie organ odwoławczy nie mógł działać z urzędu. Tym samym Wojewoda dopuścił się naruszenia nie tylko wspomnianej zasady trwałości decyzji ostatecznych, ale również zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana w sposób nieprecyzyjny, albowiem nie wskazuje jednoznacznie części decyzji organu pierwszej instancji, która została uchylona. Dopiero z lektury uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że intencją tego organu było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji tej decyzji oraz uchylenie jej w pozostałej części. WSA w L. stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również w pozostałym zakresie, w jakim organ drugiej instancji orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w części objętej wnioskiem skarżącej oraz pozostałych spadkobierczyń byłej właścicielki tej nieruchomości. W tym względzie WSA w L. wskazał, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i ulicy N. przy ul. N. Nie budzi również wątpliwości, że w świetle obowiązujących w dacie wywłaszczenia dokumentów planistycznych, przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod plac w ośrodku usług dla przemysłu oraz pod wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych: na zachód do rejonu M. oraz na południe do wnętrza osiedla, a także pod przedszkole na 120 miejsc. Niewątpliwie również, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na wspomnianym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2013 r., teren projektowanej działki nr [...] zajęty jest w części pod chodnik z kostki, ponadto koszony trawnik, siedem drzew, na działce znajduje się również latarnia. Ustalono także, iż na obszarze projektowanej działki nr [...] znajduje się fragment asfaltowej drogi dojazdowej do terenu Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem M., zaś teren projektowanej działki nr [...] zagospodarowany jest jako trawnik przy ogrodzeniu Parafii i garaży. Oczywistym jest przy tym, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie powstał ośrodek usług dla przemysłu ani nie powstało przedszkole. W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić prezentowanego w toku postępowania stanowiska Gminy L., która sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości, argumentując, iż została ona zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Podkreślić trzeba, że przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. Skoro zaś nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak tego domaga się Gmina L., że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty skarżącej, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Potwierdzeniem powyższego, jak również tymczasowego i prowizorycznego charakteru zagospodarowania terenu, jest zamiar przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...]na budowę ogrodzonego placu zabaw, wyposażonego w urządzenia do zabawy, ławki, kosze oraz skwery, uzewnętrzniony przez wydanie dnia [...] października 2013 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tejże inwestycji. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że takie działania, podjęte kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby były z nim zgodne, co jednak – jak wskazano wyżej – nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze WSA w L. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że niezrealizowanie na terenie objętym wnioskiem o zwrot, obiektów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania terenu obowiązującego w dacie wywłaszczenia, w postaci budowy przedszkola i placu w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych, mimo zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz powstania w ich miejsce innych elementów infrastruktury osiedlowej stanowi przesłankę do zwrotu nieruchomości pomimo, iż: 1) wyznacznikiem na jaki cel jest wywłaszczana nieruchomość nie może być miejscowy plan zagospodarowania terenu, którego ustalenia pełnią służebną rolę w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty i który określa jedynie ogólne ramy przyszłych działań inwestycyjnych, ich rozmieszczenie w terenie, wskazuje ogólnie sposób realizacji celu publicznego, a nie sam cel na jaki dokonano wywłaszczenia, a nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot wywłaszczono w celu utworzenia na niej osiedla mieszkaniowego, które powstało, a sposób realizacji tego celu - przez budowę przedszkola czy powstanie innych elementów osiedla, ma znaczenie wtórne, 2) miejscowy plan zagospodarowania terenu nie obliguje właściciela nieruchomości do wybudowania obiektu budowlanego o funkcji określonej w planie, a spełnia jedynie rolę planistyczną co do sposobu zagospodarowania terenu, co oznacza, że jeśli właściciel zdecyduje się posadowić na swojej nieruchomości obiekt budowlany (np. przedszkole), to jego parametry i funkcja powinny odpowiadać założeniom planu, ale samo posadowienie budynku nie jest obowiązkiem właściciela nieruchomości, 3) odstąpienie od budowy przedszkola oraz placu w ośrodku usług dla przemysłu i wejścia wyprowadzonych z niego dwóch ciągów pieszych oraz zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości terenów zielonych wraz z ciągami komunikacyjnymi (chodnikiem i drogą asfaltową) będących częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła tutaj zmiana jakości inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, a co najwyżej modyfikacja planowanej inwestycji niezmieniająca jej charakteru publicznego poprzez dostosowanie sposobu zagospodarowania terenu do zaistniałych potrzeb jego mieszkańców, a późniejsze inne usytuowanie obiektów infrastruktury osiedla w odniesieniu do pierwotnego planu nie daje podstaw do przyjęcia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, 4) zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości, a nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest wykorzystywana w ten sam sposób od wielu lat i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla. Uczestniczki postępowania T. M. oraz K. S. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej odpowiada temu celowi. Cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, organ ma obowiązek ustalić ściśle, przy czym, gdyby okazało się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie muszą świadczyć o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Poczynione ustalenia faktyczne w sprawie winny odpowiedzieć nie tylko na pytanie, jakie miało być przeznaczenie przedmiotowego terenu zgodnie z wywłaszczeniem, ale także jakie jest jego przeznaczenie zrealizowane i czy realizacja tak zmienionego celu może świadczyć o wykorzystaniu zgodnie z wywłaszczeniem. Sprawa ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia winny kończyć się konkluzją odnoszącą do spornej nieruchomości. W istocie bowiem przyjęcie, że inwestycja miała charakter złożony i była realizowana etapami, także przy zmianach wykorzystania poszczególnych części, nie zwalnia z konieczności udzielenie odpowiedzi, jakie zagospodarowanie było zgodne z planowanym celem publicznym i czy po zmianach można przyjąć, że zagospodarowanie pozostaje w zgodzie w planowanym zamierzeniem. Konieczność tak szczegółowych ustaleń jest w przypadku obiektów rozległych i wielozadaniowych szczególnie pożądana, albowiem umożliwia właśnie ewentualną ocenę zbędności dla celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie nie może służyć uzyskiwaniu rezerwy gruntu dla zamierzeń odległych w czasie i niepewnych. Odnosząc poczynione rozważania do okoliczności sprawy przyjąć należało, że stwierdzone zagospodarowanie terenu pod chodnik z kostki, fragment asfaltowej drogi dojazdowej, trawnik, kilka drzew, elementy oświetlenia nie może z istoty swej świadczyć o tym, że został on wykorzystany dla realizacji wywłaszczenia. Organy nie poczyniły bowiem koniecznych ustaleń, celem wykazania, by tak ukształtowana funkcja spornego terenu identyfikowała się z koncepcją zagospodarowania, związanego z celem wywłaszczenia. Zdaniem sądu II instancji w sprawie konieczne było odniesienie tego zagospodarowania do całego, planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego realizacji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wadliwe było w tym względzie sięganie do postanowień planu miasta L., które statuowały cele wywłaszczenia, dopuszczone na tym obszarze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniały do tego nakreślone w decyzji o wywłaszczeniu funkcje zagospodarowania, przyjęte dla tego terenu, które odsyłały do lokalizacji ustalonych w obowiązującym wówczas planie gospodarczym – urbanistycznym – miasta L.. W tym stanie sprawy z powodu przedstawionego uchybienia zrealizowane zagospodarowanie spornego terenu, jak słusznie wywiódł sąd i instancji może się jawić jako przypadkowe i mimo, że służy szeroko pojętym celom publicznym nie sposób identyfikować go z planowanym celem wywłaszczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za przedwczesne uznać należało czynienie przez sąd I instancji kategorycznych stwierdzeń, że nie doszło do wykorzystania terenu zgodnie z zamierzeniem wywłaszczenia. W istocie bowiem najpierw umożliwić należało organowi poczynienie dodatkowych ustaleń w przedstawionym powyżej zakresie, które mają decydujące znaczenie dla wyniku sprawy. Z tego też względu mimo częściowej wadliwości kontrolowanego uzasadnienia, wyrok sądu I instancji jawi się jako odpowiadający prawu. W ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić będzie trzeba ocenę i zalecenia, zawarte w uzasadnieniu sądu II instancji. Zakres kontrolowanego wyroku umożliwi podjęcie przez organ dodatkowych czynności, w kierunku wyjaśnienia tożsamości z zamierzeniami nakreślonymi w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1975r. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić (art.184 P.p.s.a.)