III SA/Po 725/15

Dnia 29 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi P. i Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego ... na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia ... w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty ... z dnia ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego P. kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego ... ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania P. Z. wnioskiem z dnia [...]. wystąpił do Starosty G. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i dozór 29 pojazdów, szczegółowo wskazanych we wniosku, przedkładając dokumenty w postaci dyspozycji usunięcia pojazdów, protokołów przyjęcia, faktur oraz rozliczenia kosztów za dozór i przechowywanie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jako prowadzący działalność gospodarczą pn [...] został wyznaczony do usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania zgodnie z art. 130 a ust 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Starosta G. postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 17 § 1, art. 18 i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237 ), w zw. z art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym ( Dz, U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P.Z., przyznał wynagrodzenie od Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. za usunięcie i dozór 19 pojazdów, szczegółowo wskazanych w postanowieniu w pozycjach 1 – 6, 9 - 12, 15 – 16, 20 – 23 , 27 – 29, umieszczonych na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wnioskodawcę na podstawie art. 130a ust. 1 i ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz wynagrodzenie od Starosty G. za usunięcie i dozór 10 pojazdów, szczegółowo wskazanych w postanowieniu w pozycjach 7 – 8, 13 -14, 17 -19, 24 – 26 i odmówił przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór 2 pojazdów, szczegółowo wskazanych w postanowieniu w pozycjach 30 - 31, z uwagi na usunięcie tych pojazdów w trybie procesowym. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej wnioskodawca P. Z. usunął oraz przechowywał wyżej wskazane pojazdy. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym, także po nowelizacji z dnia 4 września 2010 r., nie reguluje kwestii dotyczących organu właściwego do ponoszenia kosztów związanych z usunięciem i dozorem pojazdów, nie wskazuje także trybu dokonywania zwrotu tych kosztów jednostkom usuwającym pojazdy oraz prowadzącym parkingi strzeżone. Jednakże, w ocenie organu, na podstawie obecnie obowiązującego § 3 pkt. 1 lit. a rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozliczenie powyższych kosztów winno nastąpić poprzez zastosowanie przepisów dotyczących egzekucji z ruchomości, w tym art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, nadal aktualny pozostaje pogląd, zgodnie, z którym organem właściwym w zakresie zwrotu kosztów związanych z przechowaniem pojazdów jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako podmiot działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Nie bez znaczenia, zdaniem organu I instancji, jest przy tym fakt, że dyspozycje usunięcia wszystkich pojazdów wymienionych we wniosku, zostały wydane w momencie, kiedy Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. był także organem właściwym do załatwienia sprawy. Natomiast ani z obecnego art. 130 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ani z przepisów ustawy nowelizującej nie wynika, by to Starosta był organem obowiązanym do ponoszenia kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów. Z tego też względu Starosta G. przyznał należne wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdów, uznając, że organem obowiązanym do ponoszenia tych kosztów jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., w przypadku pojazdów usuniętych ponad 6 miesięcy wcześniej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 21 sierpnia 2011 r. oraz Starosta G. w przypadku pojazdów usuniętych okresie nie dłuższym, niż 6 miesięcy bezpośrednio poprzedzających wejście w życie nowych przepisów oraz w odniesieniu do pojazdów usuniętych po dniu 21 sierpnia 2011 r. Odnośnie przyjętych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował faktu poniesienia konkretnych wydatków związanych z dozorem, a zamiast tego, jako podstawę wyliczeń, wskazał wyłącznie treść umów z nim podpisanych. Zdaniem organu, umowy te nie mają zastosowania w sprawie ze względu na to, że pojazdy objęte wnioskiem zostały usunięte i przekazane na parking prowadzony przez wnioskodawcę, m.in., w 2008 i 2009 roku. Żadna z umów zawartych ze stroną nie normuje sytuacji prawnej pojazdów nieodebranych z parkingu przez właściciela w ustawowym terminie, co do których orzeczono przepadek na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, stawki zaproponowane we wniosku odbiegają w sposób znaczący od stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju i nie znajdują zastosowania w przypadku pojazdów nieodebranych z parkingu w ustawowym terminie. Zaproponowane przez stronę stawki dotyczą zatem tylko pojazdów odebranych przez pierwotnych właścicieli, a ich wysokość stanowi sankcję za nieodebranie porzuconego pojazdu w ustawowym terminie. Z tego względu przyjęto do rozliczenia metodę porównawczą, uwzględniającą stawki abonamentowe, obowiązujące na parkingach strzeżonych, wskazujące na rzeczywiste wydatki, związane ze sprawowaniem długoterminowego dozoru. Z analizy miesięcznych stawek abonamentowych stosowanych przez przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie powiatów g, w., p., ż. oraz s. wynika, że średnie koszty długoterminowego przechowywania pojazdu wynoszą [...] zł na dobę. Organ powołał się przy tym na prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że na wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach mają wpływ okoliczności takie jak: czas przechowywania, właściwości i wartość rzeczy, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy oraz ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach świadczonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Organ wskazał również, że co do wszystkich wskazanych wyżej pojazdów rzeczoznawca samochodowy, w przygotowanej dla organu ekspertyzie, rekomendował demontaż z uwagi na nieprzydatność ekonomiczną. Odnośnie pojazdów, co do których odmówiono przyznania wynagrodzenia za dozór, organ wyjaśnił, że treść dyspozycji usunięcia tych pojazdów jednoznacznie wskazuje, że dotyczą one usunięcia pojazdów lub ich części w celach procesowych i nie dotyczą czynności określonych w art. 50 a ust 1 i art. 130 a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, w którym domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucił, że w obecnym stanie prawnym realizacja żądań finansowych może nastąpić tylko w trybie przewidzianym w ustawie nowelizacyjnej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto, że brak jest podstawy prawnej do obciążania Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego kosztami wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów, w szczególności za cały czas trwania dozoru. Skarżący zarzucił również, że niecelowe i niedopuszczalne jest orzekanie przez Starostę G. o wydatkach, które zobowiązany jest ponieść Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. Zarzucając wady i braki w przeprowadzonym przez organ postępowaniu, skarżący podniósł, że orzekając o konieczności zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów organ uczynił to bez stosownej opinii biegłego, czy co bardziej istotne bez obowiązującej w tym czasie uchwały rady powiatu, z której wynikałaby konkretna stawka opłat. Przyjęta metoda obliczania wynagrodzenia za zasadzie porównawczej nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a jest jedynie metodą szacunkową, które może nie w pełni odzwierciedlać kwoty należnego wynagrodzenia. Skarżący zarzucił także, że z postanowienia nie wynika, kiedy Starosta wystąpił o przepadek tych pojazdów, co ma decydujące znaczenie dla ustalenia jego ewentualnej odpowiedzialności za wydatki związane z dozorem. Ponadto wskazał również, że budzi wątpliwości, jaki organ wydał postanowienie, bowiem oznaczenie organu jest podwójne Starosta G. i Starostwo Powiatowe w G. Organ składający zażalenie wskazał także na wady i braki w postępowaniu administracyjnym. Zażalenie na ww. postanowienie Starosty G. wniósł również P. Z., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 35, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, m.in., że został wyznaczony do usuwania pojazdów z drogi oraz ich przechowywania zgodnie z art. 130a ust. 5 i ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W toku wykonywania zadań usunął i przechowywał, a następnie wydał, pojazdy wskazane we wniosku. Podkreślił przy tym, że łączyła go umowa ze Starostwem P. na usuwanie i przechowywanie pojazdów z dnia [...] oraz z dnia [...], a następnie umowy z dnia [...], które – jak potwierdził sam organ administracji – mają zastosowanie do określania wynagrodzenia za usuwanie i dozór pojazdów, m.in., w piśmie z dnia [...]. W umowie zostało także określone wynagrodzenie, tym samym wzywanie do przedstawiania spisu kosztów należy uznać za bezprzedmiotowe. Skarżący powołał się także na pisma z dnia [...]. [...] i [...], w których, jak wskazał, przekazał rozliczenie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów. Skarżący podniósł także, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pod rządami znowelizowanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatem organem właściwym do załatwienia sprawy jest starosta. Odnośnie pojazdów, za które organ odmówił przyznania wynagrodzenia, skarżący zarzucił, że przyczyną usunięcia pojazdu [...] było blokowanie i utrudnianie ruchu, co wypełniło przesłanki z art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Potwierdza to również dyspozycja przekazania pojazdu na demontaż. Tym samym pojazd ten nie był usunięty w trybie procesowym, jak stwierdził organ. Podobnie w przypadku pojazdu [...], którym zajmował się Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. – P., uznając ten pojazd za usunięty w trybie art. 130 a ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z zażaleń Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. oraz P. Z. na postanowienie Starosty G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ, rozważając kwestię właściwego organu do rozpatrzenia wniosku P. Z. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie dozór pojazdów usuniętych z drogi, wskazał, że organem właściwym w sprawie jest Starosta G. Jednocześnie jednak organ odwoławczy uznał, że biorąc pod uwagę fakt, że dyspozycje usunięcia wszystkich pojazdów wymienionych we wniosku zostały wydane w momencie, kiedy organem właściwym do załatwienia sprawy był Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., należało przyjąć, że to właśnie ten organ winien w imieniu Skarbu Państwa przyznać wnioskodawcy ustalone wynagrodzenie. Nie można bowiem pominąć faktu, że przed nowelizacją ustawy Prawo o ruchu drogowym, organem właściwym w zakresie zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów był Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako podmiot działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa i to właśnie ten organ winien dokonać zwrotu poniesionych przez dozorcę kosztów w dacie, kiedy był właściwy. W ocenie Kolegium Powiat G., jako jednostka samorządu terytorialnego, nie może ponosić negatywnych konsekwencji, w tym zwłaszcza finansowych, wynikających z niedokonania przez inne organy administracji państwowej czynności przewidzianych prawem. Dalej, w ocenie organu, Starosta G. prawidłowo wybrał tryb określony w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla rozpatrzenia ww. wniosku. Odnosząc się do sposobu ustalania należnego wynagrodzenia, organ II instancji wskazał, że czym innym jest opłata, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, który został umieszczony na parkingu, a czym innym wynagrodzenie jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego. Opłata, którą ustala rada powiatu, a którą zobowiązana jest ponieść osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi stanowi dochód własny powiatu. Wysokość opłat określona przez radę powiatu odnosi się zatem do właściciela pojazdu, a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony. Z tego względu nie można przyjąć, że opłaty określone w uchwale rady powiatu stanowią także podstawę ustalania wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking, które jest określane na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Starosta G. pismem z dnia [...] wezwał P. Z. do przedłożenia dowodów dotyczących rzeczywistych kosztów usunięcia i dozoru pojazdów, celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Wnioskodawca nie uczynił zadość temu wezwaniu i nie przedłożył dokumentów źródłowych dotyczących rzeczywiście poniesionych kosztów usunięcia i dozoru pojazdów. Starosta G. zasadnie zatem przystąpił do ustalenia rzeczywiście poniesionych kosztów związanych z usunięciem i dozorem pojazdów. Jeżeli w przekonaniu organu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dozorca nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodów, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, poza odwołaniem się do wystawionych przez siebie faktur oraz stawek wynikających z umów, które nie mogą mieć zastosowania z uwagi na usunięcie i przekazanie pojazdów na parking w roku 2009 i 2010, to jest przed zawarciem tych umów - to wówczas stosownych ustaleń winien dokonać organ. Nie jest w tym zakresie ograniczony jakimiś regułami, poza zasadami postępowania dowodowego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu II instancji, Starosta G. prawidłowo ustalił te koszty, stosując metodę porównawczą, uwzględniając stawki abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych w roku 2014 na obszarze powiatu g. oraz powiatów przyległych, a zatem biorąc pod uwagę wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. Z. i Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. Skarżący P. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił naruszenie: - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 35, art. 107 w zw. z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2) błędne zastosowanie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz 3) błędną wykładnię ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że zobowiązanym z tytułu wypłacenia wynagrodzenia za przechowywanie i dozór pojazdów, w przypadku spraw wszczętych w 2014 r. jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, jak również, że Starosta może obciążyć Naczelnika Urzędu Skarbowego, będąc organem właściwym do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów, wniosków oraz twierdzeń zawartych w odwołaniu, w tym do rozliczeń wskazanych przez skarżącego. Skarżący wskazał, że nie domaga się przyznania wynagrodzenia zgodnie z uchwałą Rady Powiatu, a sprawa podlega rozpoznaniu w obowiązującym stanie prawnym, stąd też powoływane przez organ orzeczenia, dotyczące stosunków między przechowawcą a organem przed wejściem w życie nowelizacji z 2009 r., są zbędne. W ocenie skarżącego, przedsiębiorca prowadzący parking komercyjny będzie miał niższe stawki, niż prowadzący specjalistyczny parking na potrzeby administracji publicznej. Organ nie odniósł się jednak do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wskazał na podstawie, jakich stawek ustalił wynagrodzenie, z pominięciem stawek przyjętych na specjalistycznym parkingu prowadzonym przez wnioskodawcę, które wynikają z umowy, a w stosunku, do których organ nie wyjaśnił, dlaczego odmówił ich uznania. Ponadto, organ II instancji błędnie przyjął, że wszystkie pojazdy objęte wnioskiem zostały usunięte w 2008 i 2009 r., co wynika z zebranego materiału dowodowego. Nie jest również prawdą, że dyspozycje usunięcia wszystkich pojazdów zostały wydane w momencie, kiedy organem właściwym do załatwienia sprawy był Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. Organ nie odniósł się również do umów zawartych pomiędzy skarżącym a Starostą w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdów. Wybór podmiotu do usuwania i przechowywania pojazdów następował w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, gdzie organ kierował się w szczególności ceną usług. Stąd też twierdzenie organu I instancji o wysokich cenach jest niezrozumiałe. Skoro Starosta G. ustalił warunki świadczenia usługi, wypełniając obowiązek wynikający z art. 130 a ust. 5d ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa jest przyznawanie wynagrodzenia znacznie poniżej ustalonej stawki. Zdaniem skarżącego, wynagrodzenie powinno uwzględniać treść umów zawartych z przechowawcą. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty G., zarzucił: - naruszenie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że właściwym do zapłaty kosztów za usunięcie i dozór pojazdu jest w imieniu Skarbu Państwa Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., podczas gdy w ocenie strony skarżącej podmiotem tym winien być Wojewoda, - naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie orzeczenia nie zawierającego podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie obciążenia Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. wynagrodzeniem za usunięcie i dozór pojazdów, - niewykonalność postanowień w sensie utraty w sprawach organizacyjno-finansowych z dniem [...] przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. przymiotu jednostki budżetowej, która może wykonywać zobowiązania tego rodzaju, a w tym stanie rzeczy naruszenie art. 5 ust. 7b ustawy o urzędach i izbach skarbowych, który stanowi, że w sprawach organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu prawa pracy, izba skarbowa wraz z podległymi urzędami skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby skarbowej – w tym sensie zwrócenie postanowienia do niewłaściwej strony postępowania oraz błędne oznaczenie podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. W uzasadnieniu skargi Naczelnik Urzędu Skarbowego, powołując, m.in., przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206) stwierdził, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest wojewoda, ponieważ ma on generalną kompetencję do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i jest generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że takie stanowisko zostało przyjęte za prawidłowe w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1097/14.Skarżacy zarzucił , że uzasadnienie zarówno organu I instancji jak i II instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie obciążenia konkretnego statio fisci Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. obowiązkiem zapłaty kosztów za usunięcie i dozór pojazdu. Nie przytacza też żadnego konkretnego przepisu prawa, z którego taka odpowiedzialność Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. miałaby wynikać, zatem w tym sensie brak jest podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia. Zarzucając wady i braki w przeprowadzonym przez organ postępowaniu, skarżący podniósł, że orzekając o konieczności zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów organ uczynił to bez stosownej opinii biegłego, czy co bardziej istotne bez obowiązującej w tym czasie uchwały rady powiatu, z której wynikałaby konkretna stawka opłat. Przyjęta metoda obliczania wynagrodzenia za zasadzie porównawczej nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a jest jedynie metoda szacunkową, które może nie w pełni odzwierciedlać kwoty należnego wynagrodzenia. Skarżący zarzucił także, że z postanowienia nie wynika, kiedy Starosta wystąpił o przepadek tych pojazdów, co ma decydujące znaczenie dla ustalenia jego ewentualnej odpowiedzialności za wydatki związane z dozorem W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem wydanym w dniu 4 września 2015 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu uzasadniony jest podniesiony w skardze P.Z zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 w zw. z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. z dnia [...], którym organ, orzekając na podstawie art. 17 § 1, art. 18 i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237 ), w zw. z art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym ( Dz, U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), przyznał skarżącemu P. Z., od Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., wynagrodzenie za usunięcie i dozór 19 pojazdów, szczegółowo wskazanych w postanowieniu w pozycjach 1 – 6, 9 – 12, 15 – 16, 20 – 23 , 27 – 29, oraz od Starosty G. wynagrodzenie za usunięcie i dozór 10 pojazdów, szczegółowo wskazanych w postanowieniu w pozycjach 7 – 8, 13 – 14, 17 -19, 24 – 26, umieszczonych na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżącego, a także odmówił przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór 2 pojazdów, szczegółowo wskazanych w postanowieniu w pozycjach 30 – 31. Spór w przedmiotowej sprawie pomiędzy stronami skarżącymi i organem dotyczy podstawy orzekania o kosztach związanych z usunięciem i dozorem pojazdów wskazanych we wniosku, podmiotu zobowiązanego do ponoszenia tych kosztów oraz sposobu obliczania wynagrodzenia, którego domaga się P. Z. Ponadto, odnośnie pojazdów wymienionych w pozycjach 30 - 31 postanowienia, tj. pojazdu marki [...] i [...] spór między skarżącym P. Z. i organami dotyczy tego, czy dokonane usunięcie pojazdów i umieszczenie na parkingu stanowiło czynność określoną w art. 130 a ust. 4 ww. ustawy i w konsekwencji obowiązek zapłaty wynagrodzenia. Wniosek skarżącego z dnia [...] o wypłatę wynagrodzenia z tytułu kosztów związanych z usunięciem i dozorem pojazdów dotyczy pojazdów usuniętych z drogi w okresie od [...] do [...], co wynika z dyspozycji usunięcia pojazdów. Z uzasadnienia wniosku wynika, że zawarte w nim żądanie dotyczy zarówno zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru jak i wynagrodzenia za dozór. Podstawą rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji w przedmiotowej sprawie, jak wynika z treści uzasadnień obu postanowień, było ustalenie wyłącznie dat usunięcia pojazdów z drogi oraz okresu ich przechowywania, co wynika z dat wydania pojazdów oraz stawki abonamentowej, obowiązującej na parkingach strzeżonych na terenie powiatów g., w., p., ż. oraz s. stawki abonamentowej, w wysokości [...] zł. za dobę, według której wyliczono to wynagrodzenie. Ustalając wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdów w sposób, w jaki dokonały tego organy, tj. uznając, że w przypadku pojazdów usuniętych w okresie nie dłuższym, niż 6 miesięcy bezpośrednio poprzedzających wejście w życie nowych przepisów oraz w odniesieniu do pojazdów usuniętych po dniu [...] organem właściwym do ponoszenia kosztów związanych z usunięciem i dozorem pojazdów jest Starosta G.; natomiast w przypadku pojazdów usuniętych ponad 6 miesięcy wcześniej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem [...] organem właściwym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., jako podstawę prawną wskazano art. 17 § 1, art. 18 i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237 ), w zw. z art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym ( Dz, U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). W przedmiotowej sprawie, z uwagi na podniesione w obu skargach zarzuty, jak również mając na uwadze okres przechowywania pojazdów od [...] do [...], w pierwszej kolejności należało ustalić stan prawny, na podstawie którego organy administracji winny były rozpoznać wniosek. Art. 130 a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152 poz.1018 ), przewidywał, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, w takim przypadku ponosił Skarb Państwa. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Był on wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdu. Wątpliwości, jakie powstały na gruncie wskazanych wyżej przepisów, w zakresie przyznawania kosztów jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której stwierdził, że jeśli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 4/06 uznał, że art. 130a ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust.1, art. 64 ust.1 w zw. z art. 34 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał orzekł o niezgodności art. 130a ust 11 pkt 3 ustawy z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie delegacji ustawowej. Orzeczenie to weszło w życie z dniem 11 czerwca 2009 r. Zatem od dnia 12 czerwca 2009 r. przepis art. 130 a ust. 10 utracił moc obowiązującą, podobnie ww. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. W związku z wyrokiem Trybunału, ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152 poz.1018 ) znowelizowano, m. in., art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustęp 10 ustawy otrzymał brzmienie "Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust.1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Okres ten może być, zgodnie z art. 130a ust. 10d ustawy przedłużony do 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, jeżeli nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności. Art. 130a ust. 10 h ustawy stanowi z kolei, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia wskazanych wcześniej kosztów (art. 130a ust. 10 i ustawy). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Zmienione przepisy weszły w życie z dniem 4 września 2010 r., zatem dla rozstrzygnięcia, jaki jest zakres stosowania znowelizowanych przepisów ustawy do stanów faktycznych istniejących przed nowelizacją, konieczna jest analiza przepisów przejściowych zawartych w ww. ustawie z dnia 22 lipca 2010 r. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. stanowi, że w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130 a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Art. 12 ust. 1 tej ustawy nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom, w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130 a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 art. 12 ustawy dotyczy zaś sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130 a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte. Stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11, co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Jedynie art.13 ustawy nowelizującej wskazuje, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art.130a ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. (data wejścia w życie wyroku TK) do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Odnośnie zasad wynagradzania jednostki, która pojazd usunęła oraz go przechowuje, należy wskazać na uchwałę z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Bezspornym jest zatem, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu ze strony Skarbu Państwa jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę,( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 .04.2015r. I OPS 4/14) Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że dla rozstrzygnięcia kwestii będących przedmiotem sporu niezbędne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Mając bowiem na uwadze , że wniosek skarżącego obejmuje samochody usunięte i przechowywane w okresie od [...] do [...], tj. w czasie obowiązywania ustawy Prawo o ruchu drogowym zarówno w jej poprzednim brzmieniu, jak i w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., niezbędne jest ustalenie, czy i które pojazdy przeszły na własność Skarbu Państwa przed wejściem w życie przepisów znowelizowanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy Starosta występował do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdów , które nie przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, na rzecz powiatu i czy w związku z tym stały się one własnością powiatu. Analiza zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Niewątpliwie zaś w przypadkach, gdy nastąpiło orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, to ten organ nie tylko rozstrzyga, ale także ponosi koszty dozoru. Ocenę taką potwierdza analiza rozstrzygnięć kompetencyjnych w stanach faktycznych analogicznych do przedmiotowej sprawy to jest takich, w których okres przechowania pojazdu rozpoczął się przed omówioną wyżej nowelizacją ustawy Prawo o ruchu drogowym, zaś wniosek o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków został złożony już po wejściu w życie tej nowelizacji, (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., I OW 199/12). Ponadto, zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu organu I instancji brak szczegółowych ustaleń w zakresie dotyczącym pojazdów odnośnie, których organ odmówił wypłaty wynagrodzenia. Skarżący już w toku postępowania administracyjnego zarzucił, że przyczyną usunięcia pojazdu [...] było blokowanie i utrudnianie ruchu, co wypełniło przesłanki z art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazywał, że potwierdza to również dyspozycja przekazania pojazdu na demontaż. Podobnie w przypadku pojazdu [...], którym zajmował się Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł.–P., uznając ten pojazd za usunięty w trybie art. 130 a ustawy. Również w skardze wniesionej do Sądu skarżący zarzucił, że wszystkie wskazane we wniosku pojazdy usunięte zostały w trybie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowy. W rozstrzygnięciu organu odwoławczego brak jakiegokolwiek odniesienia się do przedstawionych w tym zakresie zarzutów. Z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie, aby pozyskać niezbędne do oceny zasadności wniosku informacje i dokumenty, chociażby od organu, który wydał polecenie usunięcia i umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym. Brak jest zatem na obecnym etapie postępowania możliwości jednoznacznej oceny, czy pojazdy zostały usunięte i umieszczone na parkingu na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz czy zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 130a ustawy uzasadniające złożenie wniosku o wypłatę wynagrodzenia. Sąd za uzasadnione uznał również podniesione w skargach zarzuty dotyczące ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu P. Z. wynagrodzenia. Do wyliczenia wynagrodzenia należnego skarżącemu przyjęto metodę porównawczą, uwzględniającą stawki abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych, na terenie powiatów g., w. p. ż. i s., wskazujące na rzeczywiste, jak wskazał organ I instancji, wydatki związane ze sprawowaniem długoterminowego dozoru. Przy czym z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie nie sposób wywnioskować, czy działalność podmiotów, których stawki przyjął organ jest działalnością o profilu zbliżonym do działalności wnioskodawcy. Nie budzi bowiem wątpliwości że posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny, niż posługiwanie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi strzeżone, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r. ,I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Organ nie wyjaśnił także dlaczego pominął stawki obowiązujące na specjalistycznym parkingu prowadzonym przez skarżącego, w szczególności, że nie wszystkie pojazdy, jak słusznie zarzuca skarżący, zostały usunięte z drogi w 2008 r. i 2009 r. Słuszny jest również zarzut, że organ odwoławczy nie odniósł się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania zostały organowi przedstawione dokumenty w postaci dyspozycji usunięcia pojazdów, protokołów przyjęcia, faktur oraz rozliczenia kosztów za dozór i przechowywanie, które w ocenie skarżącego, dotyczyły rzeczywiście poniesionych kosztów usunięcia i dozoru pojazdów. Organ mając wątpliwości, co do rzetelności kalkulacji kosztów przedstawionych przez skarżącego, zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zaś powinien był poddać analizie złożone przez skarżącego pisma oraz dokumenty. Tymczasem organ, odniósł się wyłącznie do umów, na które powoływał się skarżący, wyjaśniając powody, dla których umowy te nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie oraz uznał, że wnioskodawca nie przedłożył organowi dokumentów źródłowych dotyczących rzeczywiście poniesionych kosztów. Należy również zauważyć, że uzasadniając przyjętą stawkę wynagrodzenia, organ I instancji powołał się na ekspertyzę rzeczoznawcy samochodowego, przygotowaną dla organu, która jednak nie była dowodem w przedmiotowej sprawie, brak jej również w aktach administracyjnych sprawy. Wobec powyższego za zasadne Sąd uznał podniesione w obu skargach zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów postępowania, bowiem organ nie wyjaśnił należycie sprawy, nie zgromadził całego materiału dowodowego niezbędnego do wykazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty wynagrodzenia, nie przeprowadził również prawidłowo postępowania dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie wysokości należnego wynagrodzenia dozorcy, jak również nie wyjaśnił należycie swojego rozstrzygnięcia, zarówno co do ustaleń faktycznych, jak i przyjętej podstawy prawnej. Z uwagi zaś na to, że stan faktyczny nie został w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony, Sąd odstąpił od kontroli prawidłowości zastosowania prawa materialnego, która może nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta G. uwzględni powyżej wyrażoną ocenę prawną i wynikające z niej wskazania, co do dalszego postępowania. Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).