II SA/Po 1047/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na czynność (pismo) Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2015r. Nr [...] w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2015 r. J. L. i J. L. wystąpili do Wójta Gminy D. z wnioskiem o zapewnienie dowozu ich niepełnosprawnego syna, B. L. do Zespołu Szkół Specjalnych im. J. K. w K. roku szkolnym 2015/2016. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Wójt Gminy D. odmówił zapewnienia dowozu B. L. do Zespołu Szkół Specjalnych im. J. K. w K. Organ administracji publicznej wyjaśnił przy tym, że orzeczenie Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w W. o potrzebie kształcenie specjalnego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], dopuszcza szkołę ogólnodostępną jako formę kształcenia syna wnioskodawczyni. Tym samym B. L. może uczęszczać do Zespołu Szkół Powszechnych im. P. P. w D., w którym zatrudniona jest wyspecjalizowana kadra. Pismem z dnia [...] października 2015 r. J. L. wezwał Wójta Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zapewnienia B. L. bezpłatnego transportu i opieki do Szkoły Podstawowej przy Zespole Szkół Specjalnych w K. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: "u.s.o."). J. L. wyjaśnił zarazem, że jego syn jest dzieckiem z niepełnosprawnościami sprzężonymi, tj. chorobą psychiczną, upośledzeniem narządu ruchu i chorobą neurologiczną, występującymi od urodzenia. W dniu [...] stycznia 2015 r. Zespół Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w W. wydał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zalecając dodatkowo zajęcia rewalidacyjne. Wskazano zarazem na konieczność zastosowania wobec B. L. specjalnej organizacji nauki i metody pracy w zależności od umiejscowienia organizacji kształcenia specjalnego. Wójt Gminy D. bezpodstawnie odmówił zapewnienia synowi skarżącego bezpłatnego transportu do Zespołu Szkół Specjalnych w K., uznając, że odpowiednia jest Szkoła Powszechna w D. Tymczasem ta ostatnia placówka w ocenie J. L. nie dysponuje odpowiednim zapleczem i nie zapewni należytego wsparcia, pomocy i edukacji dla jego dziecka. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Wójt Gminy D. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie podzielając zawartych tam zarzutów. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. J. L. zaskarżył powyższą czynność z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. poprzez odmowę zapewnienia B. L. bezpłatnego transportu i opieki do Szkoły Podstawowej przy Zespole Szkół Specjalnych w K. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wybór placówki, w której ma się kształcić dziecko niepełnosprawne, należy do rodzica dziecka. Interpretując pojęcie bliskości, o jakim mowa w art. 17 ust. 3a u.s.o., nie można odwoływać się tylko do kryterium geograficznego, lecz należy także uwzględnić posiadanie przez daną placówkę warunków odpowiednich do realizacji procesu edukacji. Obowiązek zapewnienia transportu dziecku z niepełnosprawnościami sprzężonymi spoczywa przy tym bezwzględnie na gminie, która nie może się od tego uchylić, nawet jeżeli nie dysponuje zarezerwowanymi na wspomnianym cel środkami finansowymi. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] września 2015 r. J. L. i J. L. wystąpili do Wójta Gminy D. z wnioskiem o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki dla ich niepełnosprawnego syna, B. L., do Zespołu Szkół Specjalnych im. J. K. w K. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: "u.s.o"). Zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak do ukończenia 21. roku życia. Ponadto w myśl art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. do obowiązków gminy należy również zapewnienia dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7 u.s.o., a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewodu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25. roku życia. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca w art. 2 pkt 2 i 5 u.s.o. wyraźnie odróżnia szkoły, w tym szkoły specjalne, od ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Rozróżnienie to jest istotne, gdyż dzieci niepełnosprawne uczęszczające do szkół specjalnych są objęte zakresem zastosowania art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., a dzieci niepełnosprawne uczęszczające do ośrodków wymienionych w art. 2 pkt 5 u.s.o. – zakresem zastosowania art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. Konkluzja ta pozostaje w zgodzie z art. 71b ust. 1 u.s.o., w świetle którego kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społeczne i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Ustawodawca wskazuje zarazem w powołanym przepisie, że kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy najpierw zauważyć, że B. L. jest obecnie uczniem Szkoły Podstawowej w Zespole Szkół Specjalnych im. J. K. w K., co potwierdza w szczególności decyzja o przyjęciu do szkoły z dnia [...] marca 2015 r. Tym samym zastosowanie w rozpatrywanej znalazł art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., a nie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczyły interpretacji wyrażenia "najbliższa szkoła". Organ administracji publicznej odwoływał się w tej mierze przede wszystkim do kryterium geograficznego i bliskości szkoły w znaczeniu terytorialnym. Z taką wykładnią nie zgodził się natomiast skarżący J. L., wskazując w szczególności na brak odpowiedniego zaplecza edukacyjnego w Szkole Podstawowej w Zespole Szkół Powszechnych im. P. P. w D. Sąd przychylił się w tej mierze do argumentacji skarżącego. Dokonując wykładni wyrażenia "najbliższa szkoła", należy mieć bowiem na uwadze nie tylko geograficzną bliskość danej placówki oświatowej, lecz także dysponowanie przez nią niezbędną infrastrukturą do prawidłowej realizacji procesu dydaktycznego. Nie można bowiem wykluczyć, że szkoła, która znajduje się w sąsiedztwie miejsca zamieszkania dziecka niepełnosprawnego, nie będzie w rzeczywistości dysponowała kadrą, warunkami lokalowymi lub sprzętem, które są niezbędne dla optymalnego przebiegu nauczania. Takie stanowisko jest również reprezentowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2015 r., III SA/Kr 1882/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że ustawodawca wyraźnie określa sposób ustalenia, która szkoła jest najbliższa w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. w odniesieniu do dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zgodnie bowiem z art. 71b ust. 5 u.s.o., starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem art. 71b ust. 5a u.s.o. Jak wynika przy tym z art. 71b ust. 5b u.s.o., jeżeli powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nie prowadzi szkoły specjalnej lub ośrodka, o jakim mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o., odpowiednich ze względu na rodzaj niepełnosprawności, w tym upośledzenia umysłowego, starosta tego powiatu kieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek. Starosta najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek nie może odmówić przyjęcia dziecka do szkoły lub ośrodka. Tym samym należy uznać, że w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji z art. 71b ust. 5 i 5b u.s.o. starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka bada, która szkoła specjalna jest najbliższa w zaprezentowanym rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Rozstrzygnięcie wydane w tej mierze jest wiążące i nie podlega weryfikacji przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta rozpatrującego wniosek o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki. Wymienione organy administracji publicznej nie mogą zatem samodzielnie ustalać, która ze szkół jest najbliższa, lecz są jedynie zobligowane do zorganizowania bezpiecznego przewozu dziecka niepełnosprawnego do placówki określonej w decyzji wydanej przez starostę na mocy art. 71b ust. 5 lub 5b u.s.o. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Starosta W. skierował B. L. do Szkoły Podstawowej przy Zespole Szkół Specjalnych w K. Wójt Gminy D. nie może zatem obecnie kwestionować uznania szkoły w K. za najbliższą w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Abstrahując od powyższego argumentu, należy jeszcze wskazać, że organ administracji publicznej wadliwie powoływał się na ustalenia zawarte w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], o potrzebie kształcenia specjalnego B. L. Wójt Gminy D. wywodził bowiem, że orzeczenie to zaleca naukę syna skarżącego w szkole ogólnodostępnej. Tymczasem w powyższym orzeczeniu zawarto zalecenie, w świetle którego formami kształcenia powinny być: szkoła ogólnodostępna, szkoła ogólnodostępna z oddziałem specjalnym lub oddziałem integracyjnym, szkoła specjalna lub szkoła zorganizowana w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Należy przy tym uznać, że placówki te zostały wymienione alternatywnie, bez preferowania szkoły ogólnodostępnej. W takim przypadku to rodzice jako opiekunowie dziecka mają prawo wyboru tej formy kształcenia, która w ich ocenie najpełniej przyczyni się do prawidłowego rozwoju syna albo córki. Jednocześnie ewentualna weryfikacja wyboru dokonanego przez rodzica dokonuje się na etapie postępowania z art. 71b ust. 5 i 5b u.s.o., prowadzonego przed właściwym starostą. Wójt Gminy D. nie dysponuje zatem żadną kompetencją do oceny, która forma kształcenia syna skarżącego byłaby najodpowiedniejsza. Na marginesie Sąd pragnie jeszcze zauważyć, że organ administracji publicznej w piśmie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], niezasadnie wystąpił do Starosty W. z zapytaniem o istnienie wolnych miejsc w szkole lub ośrodku kształcenia specjalnego na terenie powiatu w. Jak wskazano bowiem powyżej, Wójt Gminy D. był w tym zakresie związany decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Niemniej należy podkreślić, że nawet istnienie wolnych miejsc w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w W., co potwierdza pismo Starosty W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nie uzasadniałoby automatycznie skierowania tam B. L. Prawidłowa realizacja procesu edukacyjnego wymaga bowiem zachowania pewnej ciągłości środowiska, w którym dziecko, zwłaszcza niepełnosprawne, odbiera naukę. Skoro syn skarżących uczęszcza do Szkoły Podstawowej przy Zespole Szkół Specjalnych w K., to tym bardziej nie wydaje się wskazane przenoszenie go do innej placówki oświatowej. Podsumowując, Wójt Gminy D. był związany decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2015 r. co do skierowania B. L. do Szkoły Podstawowej przy Zespole Szkół Specjalnych w K. Szkoła ta została bowiem uznana za najodpowiedniejszą dla prawidłowej edukacji syna skarżącego, a zatem stanowi szkołę najbliższą w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Tym samym, uwzględniając niepełnosprawność małoletniego, Wójt Gminy D. ma obowiązek zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki dla B. L. Należy przy tym podkreślić, że wymieniony organ administracji publicznej nie jest władny do kwestionowania szkoły, do której został skierowany syn skarżącego, jako szkoły najbliższej. Taką argumentację wzmacnia posiłkowo fakt, że w orzeczeniu z dni [...] stycznia 2015 r. wymieniono alternatywnie kilka form kształcenia, przy czym wybór konkretnej formy nauczania dziecka należy do jego rodzica i może być ewentualnie weryfikowany jedynie w ramach postępowania z art. 71b ust. 5 i 5b u.s.o. Dodatkowo powyższe stanowisko jest uzasadnione wzglądem na ciągłość, a przez to także i efektywność kształcenia małoletniego. Nie ulega zatem wątpliwości, że czynność dokonana w piśmie z dnia [...] września 2015 r. narusza prawo i jako taka jest bezskuteczna. W tej sytuacji Sąd na podstawie 150 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności – pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], z uwagi na naruszenie prawa, tj. art. 71 ust. 3a pkt 1 u.s.o. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.).