I OSK 907/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K.S. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K.S. na pismo (czynność) Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 30 września 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek K. S. z dnia 2 września 2015 r. o "wypłatę odszkodowania za ograniczenia w sposobie korzystania z działki nr [...]", Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformował skarżącego, że na wniosek PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej [...] na szlaku [...] od km 29,200 do km 34,560", która stała się ostateczna dnia 21 marca 2013 r. W dniu 25 lutego 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dni 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), która zmieniła między innymi treść art. 9y ust. 1-3 w ten sposób, że zniesiony został obowiązek podjęcia próby uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy PKP PLK S.A. a dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Stosownie do wówczas obowiązującego przepisu art. 9y ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między PLK S.A. a dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 9y ust. 2 ww. ustawy, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Wskazano dalej, że podana przez skarżącego działka nr [...]położona w obr. [...], jedn. ewid. [...] nie znalazła się wśród działek położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji ani nie została wskazana jako położona w terenie niezbędnym dla planowanych obiektów budowlanych (przewidziana do czasowego zajęcia) w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Ustawa o transporcie kolejowym nie przewiduje ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości w związku z prowadzoną inwestycją, jednak zgodnie z art. 9ad przedmiotowej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 2b stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r, poz. 782). W związku z faktem, iż w stosunku do działki nr [...] nie została wydana decyzja w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jak i przedmiotowa działka nie została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej [...] na szlaku [...] od km 29,200 do km 34,560", brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Końcowo poinformowano skarżącego, że roszczenie o przyznanie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone wyłącznie przed PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. lub w postępowaniu cywilnoprawnym. K. S. wniósł skargę na powyższe pismo (czynność), podnosząc zarzut naruszenia: - art. 128 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez brak przyznania odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 pomimo, iż wystąpiła szkoda i niedogodności dla skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiednich, wskutek innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości; - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 10, poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaną decyzją administracyjną oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od wielu lat prowadzi na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości K., działalność gospodarczą pod nazwą: Zakład Produkcyjno-Handlowy [...]. Od początku prowadzonej działalności do siedziby firmy dojeżdżał drogą, na której usytuowany był przejazd kolejowy w km 30+ 423. Przedmiotowa droga posiadała dopuszczenie do poruszania się pojazdami specjalistycznymi. Skarżący podniósł, że jest jednym z kolejnych nabywców tego tartaku, który odkupił tartak wraz z służebnością tych dróg. Tartak datuje swoją działalność od okresu przedwojennego i usytuowany był w takiej samej konfiguracji budynków, jak w chwili obecnej, czyli całość budynków służących obsłudze klientów tartaku oraz kontroli na ruchem pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających znajdował się i znajduje od strony torów kolejowych. Są to budynki o charakterze trwałym, murowane, wykorzystywane w bieżącej działalności. Skarżący przedstawił i załączył do skargi korespondencję związaną z niniejszą sprawą. Wskazał, że Wojewoda [...] nie przyznał skarżącemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Doszło do zamknięcia przejazdu kolejowego, co uniemożliwiło skarżącemu dojazd do firmy dotychczasową drogą, co skutkuje, że musi przebudować i zmodernizować swoje przedsiębiorstwo. W ocenie skarżącego, pominięcie go w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia lokalizacji linii kolejowej i brak wydania decyzji o odszkodowaniu stanowi pokrzywdzenie skarżącego, jako przedsiębiorcy. Ponadto przyznanie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego, a sprawa winna być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, pismo Wojewody [...] z dnia 30 września 2015 r., w którym organ wyjaśnił skarżącemu, wskazując na obowiązujące przepisy prawa, dlaczego brak jest po stronie tego organu podstaw do wydania decyzji przyznającej skarżącemu odszkodowanie, nie stanowi żadnej z form działalności organów administracji podlegających kontroli sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a co za tym idzie, nie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie może być przedmiotem oceny merytorycznej. Przede wszystkim zaskarżone pismo nie mieści się w kategorii "innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ponieważ nie kreuje po stronie skarżącego żadnego obowiązku, ani nie przyznaje skarżącemu żadnych praw. Stanowi wyłącznie informację o braku po stronie skarżonego organu podstaw do wydania decyzji przyznającej skarżącemu odszkodowanie. Udzielenie skarżącemu tego wyjaśnienia nie jest formą zakończenia postępowania administracyjnego i nie pozbawia skarżącego prawa do dochodzenia odszkodowania we właściwym trybie i od właściwego podmiotu. Brak jest zatem bezpośredniego związku między treścią pisma organu z dnia [...] września 2015 r., a sferą praw i obowiązków skarżącego. Sąd wskazał, że jeśli skarżący, mimo wyjaśnień Wojewody [...] wyrażonych w piśmie z dnia 30 września 2015 r., nadal stoi na stanowisku (na co wskazuje żądanie skarżącego z pkt 1 petitum skargi), że organ winien wydać decyzję w przedmiocie odszkodowania, czego nie uczynił, skarżący może rozważyć kwestię, czy organ nie pozostaje w bezczynności, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że zaskarżone pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nie mieści się w kategorii "innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Krakowie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. mieści się w kategorii "innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Między treścią tego pisma a sferą uprawnień i obowiązków skarżącego istniał bowiem bezpośredni związek, polegający na tym, że rzeczone pismo zamykało skarżącemu drogę do uzyskania od Wojewody [...] stosownego odszkodowania w związku ze zmianą sposobu korzystania z działki nr [...]. W ocenie skarżącego, przedmiotowe pismo stanowiło odmowę przyznania odszkodowania, a zatem w sposób bezsprzeczny dotyczyło jego praw, a dokładnie odmowy przyznania przysługującego mu prawa w postaci odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia ma ustalenie charakteru prawnego pisma Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Bezsporne jest, że pismo to zawiera stanowisko organu dotyczące żądania skarżącego w przedmiocie wypłaty odszkodowania za zmianę sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż jest ono "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że akty i czynności o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, jak też musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. przesłanek tych nie spełnia. Jest to bowiem pismo informujące i jako takie nie zawiera trzech decydujących cech, które pozwoliłyby zakwalifikować je jako "inny akt lub czynności za zakresu administracji publicznej", tj. nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem, nie wskazuje podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej, a jedynie w sposób generalny wyjaśnia skarżącemu z jakich przyczyn w stosunku do działki nr [...] brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym i wskazuje ewentualną drogę (postępowania cywilnego) do wystąpienia z takim roszczeniem. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż pismo to dotyczy jego uprawnień i obowiązków w tym sensie, że zamyka mu drogę do uzyskania należnego odszkodowania. Pismo to, mające charakter stricte informacyjny, nie stanowi orzeczenia o odmowie ustalenia odszkodowania. Jeżeli zatem – jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji - skarżący nadal stoi na stanowisku, że sprawa powinna się zakończyć wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, może rozważyć kwestię, czy organ, do którego skierowany został wniosek z dnia 2 września 2015 r. nie pozostaje w bezczynności, na którą służy skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że pismo nie mieści się w kategorii "innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej". Zaskarżone postanowienie odrzucające skargę na ww. pismo jako niepodlegające kognicji sądu administracyjnego odpowiada zatem prawu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.