II GSK 2555/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2147/15 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2147/15, oddalił skargę Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W dniu [...] stycznia 2015 r. o godzinie 20:23:35 urządzenie kontrolne na odcinku drogi krajowej [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...] (rodzaj: samochód specjalny). W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, że w wymienionym pojeździe brak urządzenia viabox, służącego do uiszczania opłat elektronicznych. Ponadto ustalono, że pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym, za kontrolowany przejazd nie została uiszczona należna oplata elektroniczna. Poza tym, na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekracza 3,5 tony (wynosząc 9700 kg), a właścicielem pojazdu jest Z. K. W wyniku powyższego GITD, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], nałożył na Z. K. karę pieniężną w wyso-kości 1.500 zł. GITD, po rozpoznaniu wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Podał, że odcinek autostrady, którego dotyczy sprawa został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 2 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.). Ponadto ustalono, że w dniu [...] stycznia 2015 r. na przedmiotowym odcinku autostrady [...] istniało oznakowanie tabliczkami T-34 informującymi o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej. Stwierdzono także, iż Z. K. przed rozpoczęciem korzystania z dróg płatnych nie zawarł umowy z pobierającym opłatę elektroniczną na poddany kontroli pojazd. Uiszczenie takiej opłaty może nastąpić jedynie przy wykorzystaniu jednostki pokładowej viabox, którego warunkiem koniecznym nabycia jest zawarcie takiej umowy. Dopełnienie natomiast tej czynności po przejeździe nie konwaliduje zarejestrowanego w systemie elektronicznego poboru opłat naruszenia. Organ zaznaczył, że żadne przepisy nie umożliwiają zarządcy drogi ustawienia znaków informujących o poborze opłaty elektronicznej przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objętej systemem elektronicznego poboru opłat. GITD zaznaczył też, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.p. jest zatem nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego. Brak znaku drogowego nie jest zatem przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ podkreślił, że także cel wykonywanego przejazdu nie miał wpływu na ustalenie odpowiedzialności. Nie jest więc okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia, że przejazd miał charakter incydentalny, związany ze stanem wyższej konieczności w związku z usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej. Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu, ani od motywacji, którymi kierował się kierujący pojazdem, wjeżdżając na odcinek drogi płatnej. Nie ma zatem znaczenia, czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym, osobistym czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zaznaczył, że kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. WSA w Warszawie, wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., oddalił skargę Z. K. na powyższą decyzję GITD. Wskazał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wykazało, że należącym do skarżącego pojazdem, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, dokonano przejazdu w dniu [...] stycznia 2015 r. po odcinku autostrady [...], objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., pojazdem samochodowym, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.). Nie jest zaś spornym, iż przejazd odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Tym samym, GITD prawidłowo uznał, że istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł, albowiem w świetle przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczania opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, zaś niezbędnym warunkiem do uiszczenia opłaty jest posiadanie w samochodzie urządzenia viabox, które służy do poboru tej opłaty. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany, bowiem oznaczenie było prawidłowe, a ponadto o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie normy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, nie zaś znak drogowy. Sąd podkreślił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy czy też brak świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i zasad ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Sąd podkreślił także, iż z brzemienia przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. wynika, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu. Zatem nie ma znaczenia, w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd. Konkludując Sąd stwierdził, że z jednoznacznych ustaleń kontroli stacjonarnej przeprowadzonej przez GITD wynika, że kara pieniężna w wysokości 1.500 zł prawidłowo została nałożona na skarżącego, jako właściciela pojazdu, poruszającego się po drodze krajowej bez zainstalowanego urządzenia viabox i uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. Sąd uznał, że poczynione przez organ administracji ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Z. K. zakwestionował powyższy wyrok w całości w drodze skargi kasacyjnej, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a." - naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na treść przedmiotowego wyroku tj. : - prawa materialnego: art. 13k ust. 1, ust. 4 u.d.p. poprzez uznanie i nałożenie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w sytuacji braku oznakowania drogi, na co wskazywał na etapie postępowania administracyjnego i w skardze do WSA w Warszawie, - błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c tej ustawy, - art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz wadliwą jego ocenę poprzez: a) błędne uznanie, iż bezsporne i udowodnione zostało miejsce zdarzenia pomimo, że podnosił argumenty na okoliczność, że miejsce zdarzenia nie zostało określone w sposób umożliwiający bezsporne rozstrzygnięcie, w której części autostrady i na którym kilometrze poruszał się pojazd, a w związku z tym, czy dany odcinek był prawidłowo oznakowany, b) błędne uznanie, iż organ udowodnił, że w dniu kontroli odcinek drogi, na którym rzekomo poruszał się pojazd, został prawidłowo oznakowany, c) błędne uznanie, iż nie może skutecznie zwolnić się z obowiązku uiszczenia kary pieniężnej podnosząc, iż płatny odcinek drogi krajowej nie był rzekomo właściwie oznakowany, co pozostaje w sprzeczności z aktualną linią orzeczniczą i właściwymi przepisami, d) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, e) pominięcie przy wydawaniu wyroku treści i argumentów podnoszonych w skardze, w tym faktu, iż pismo stanowiące zdaniem organu dowód na okoliczność prawidłowego oznakowania drogi nie został prawidłowo przeprowadzony; Sąd pominął, że dowód, na którym oparł się organ w swoim rozstrzygnięciu nie został przeprowadzony w ramach toczącego się postępowania oraz nie może stanowić rozstrzygnięcia, że w dniu, w którym stwierdzono naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty, droga była prawidłowo oznakowana, f) błędne i nieuzasadnione twierdzenie, że organ działał zgodnie z wszelkimi rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania (s. 9 uzasadnienia wyroku), poprzez niezwrócenie uwagi, iż organ nie poinformował strony o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, czym bezsprzecznie naruszono art. 10 K.p.a. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji kontrolę zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od zbadania zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero postępowanie administracyjne przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i dokonane, po przeprowadzeniu takiego postępowania, ustalenia faktyczne pozwolą na ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące przepisów prawa procesowego dotyczą naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie, niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz brak pouczenia w trybie art. 10 K.p.a. Zarzuty procesowe sprowadzają się do braku ustalenia w której części autostrady [...] miało miejsce zdarzenie, co uniemożliwia sprawdzenie, czy odcinek ten był prawidłowo oznakowany. Ponadto - zdaniem Kasatora - wadliwie uznano, że dowód z pisma stanowiącego dowód na okoliczność prawidłowego oznakowania drogi został prawidłowo przeprowadzony. Poza tym pismo to nie może stanowić dowodu, że w dniu, w którym stwierdzono naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty, droga była prawidłowo oznakowana. Zarzuty o charakterze procesowym nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowiły zdjęcia wykonane przez wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania urządzenie kontrolne. Z zawiadomienia oraz ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji fotograficznej wynika w sposób precyzyjny miejsce zdarzenia. Zdjęcie pojazdu należącego do skarżącego zostało wykonane przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] w dniu [...].01.2015 r., o godz. 20:23:35 na [...] km [...] na odcinku drogi krajowej nr [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł [...]. Z kolei ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma GDDKiA z dnia 16 września 2014 r. wynika, że tabliczki T-34, m. in. na przedmiotowym odcinku drogi, były montowane po uzyskaniu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu. Kontrole dla odcinka [...] przeprowadzane są w ramach codziennych objazdów dróg. Objazdy te są dokonywane przez pracowników rejonów drogowych. Prowadzone są dzienniki objazdów w których są zapisywane wszystkie nieprawidłowości w tym również brak znaków. Niewątpliwie prawdą jest, że wskazane pismo jest datowane na dzień 16 września 2014 r. i nie obejmuje swoim zakresem czasowym dnia [...] stycznia 2015 r., jednak wskazuje ono, że znaki T-34 były umieszczone na przedmiotowym odcinku drogi w okresie wcześniejszym, dlatego nie poparte żadnymi dowodami twierdzenia Kasatora, że znaków tych nie było w dniu zdarzenia w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Prawdą jest, że pismo z dnia 16 września 2014 r. zostało uzyskane jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, jednak, w świetle art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z tej przyczyny nie można organowi postawić zarzutu naruszenia prawa z uwagi na przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzyskanego w innej sprawie. Dodać również należy, że skarżący kasacyjnie popada w sprzeczność w swoich twierdzeniach, bowiem z jednej strony stwierdza, że nie wie gdzie zdarzenie powodujące nałożenie kary miało miejsce, a z drugiej strony podnosi, że odcinek drogi na którym stwierdzono nieuiszczenie opłaty za przejazd nie jest właściwie oznakowany. Skoro skarżący nie wie w którym miejscu znajduje się przedmiotowy odcinek drogi, trudno przyjąć, że posiada wiedzę na temat prawidłowości jego oznakowania. Sytuacja taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia konkluzję, że omawiane zarzuty tworzone są na użytek niniejszego postępowania. Organ II instancji rzeczywiście nie zawiadomił skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazane naruszenie prawa nie mogło skutkować jednak uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem nie miało wpływu na wynik postępowania. Nawet strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazuje na argumenty uzasadniające stanowisko, że stwierdzone uchybienie wpłynęło na wynik sprawy. Dokonując oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że one również nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 13k ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie i nałożenie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w sytuacji braku oznakowania drogi nie może zostać uznany za uzasadniony. Zarzut ten aczkolwiek określony przez Kasatora, jako zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie swojej opiera się na argumencie wadliwego ustalenia, że odcinek drogi na którym doszło do analizowanego zdarzenia nie był właściwie oznakowany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie dotyczące znaczenia odpowiedniego oznakowania drogi, na której obowiązuje opłata elektroniczna za przejazd (tabliczka T-34) dla wymierzania kar za przejazd bez uiszczenia takiej opłaty. Już bowiem sam fakt, że stosowanie tego znaku jest obowiązkowe, nie pozwala na jego deprecjonowanie w sprawach o wymierzenie kary (patrz np. wyrok NSA z 21.11.2017 r., II GSK 725/16). Umieszczenie tego znaku informacyjnego w odpowiednim miejscu nie jest oczywiście ustawową przesłanką nałożenia kary. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie jednak rozpatrywał tę kwestię w kategoriach naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa. Nie ma znaczenia przesądzającego dla nałożenia kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej sama treść art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ ten przepis, jak każdy inny, powinien być stosowany z poszanowaniem podstawowych zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący w żaden sposób nie wykazał, by rzeczywiście przedmiotowy odcinek drogi nie został oznakowany w sposób prawidłowy, a argumenty na poparcie takiego stanowiska przedstawił Sąd wyżej. Zarzut dotyczący naruszenia art. 13k ust. 4 u.d.p. również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten przewiduje nałożenie kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, na właściciela pojazdu samochodowego. Fakt, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem pojazdu samochodowego o nr rej. [...] w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, dlatego nałożenie na niego kary pieniężnej nie narusza wskazanego przepisu prawa. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów o zasadności nałożenia na Z. K. kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem samochodowym w dniu [...] stycznia 2015 r. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).